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农村改革又一创新“三权分置”激发农地金融经济
录入时间：2016-11-21 14:18:34 点击：
近日，国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《意见》)，明确将农村土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称“三权分置”)。这是农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设之后的又一次重大创新。
“三权分置”是顺应当前农村经济发展的必然趋势，与此同时，又将为推动农村经济发展释放新的活力。
重在放活经营权
十一届三中全会以后，我国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”。30多年来，农户承包经营为农民增收致富，活跃农村经济作出了巨大的贡献。然而，随着我国工业化、城镇化快速发展，大量劳动力离开农村，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。
与其让土地闲置，不如流转给其他愿意耕种的经营主体，在当下的农村已成为一股潮流。农业部统计数据显示，截至今年6月，全国2.3亿农户中流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份这一比例超过50%。
“顺应农民要保留自己的土地承包权，农民无论进二、三产业还是进城市，他还想给自己留一个后路，同时他又有流转土地经营权的意愿，所以这次又将土地承包经营权分为承包权和经营权。这样就形成了所有权、承包权、经营权‘三权分置’并行的格局。”农业部部长韩长赋就《意见》相关问题答记者问时表示。
针对此次《意见》提出的“三权分置”，不少业内人士认为，这具有破冰意义，可以看做是从法律和制度上对经营权的地位进行了明确，是实践倒逼理论和制度创新的结果。
“‘三权分置’最大的突破就是放活土地经营权。”社科院农村发展研究所研究员李国祥接受《农村金融时报》记者采访时表示，“三权分置”在保护农民相应权益的同时盘活土地资源要素市场，有利于土地流转和规模经营主体的培育。
根据《意见》要求，“三权分置”之后，农民进城仍保留承包权。如此一来，消除了农民流转土地的后顾之忧，农民可以把经营权流转，获得租金收益;也可以用土地入股，获得分红收益。
“放活经营权会使土地经营权流转市场更活跃，土地流转的面积和频率将大大提高。”土流网品牌部总监刘让喜告诉记者。他表示，“三权分置”对于他们这种土地流转互联网平台来说，无疑是重大利好，将会促使土流网获取更大的市场交易量。
在具体推行过程中，“三权分置”涉及到很多方面，其中土地确权是实现经营权流转的基础。从全国范围看，土地确权工作正在稳步推进，目前，已经有2545个县(市、区)、2.9万个乡镇、49.2万个村开展，完成确权面积7.5亿亩，接近家庭承包耕地面积的60%。
经营权的规模流转必然会刺激规模经营的发展。农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇撰文称，经营权在更大范围内优化配置是农业适度规模经营和发展现代农业的重要前提，独立的经营权体现了农业生产的要素功能。
他表示，“三权分置”下经营权流转以及在更大范围内优化配置，自给自足生产的农户和兼业农户必将大量减少，而以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“新农民”将不断成长发育，随之将大幅度提高农业质量效益和竞争力，这是构建现代农业经营体系的基础和方向。
“三权分置”之后，承包权和经营权同等对待，一般农户和新型经营主体的权益同样得到保护，这样有助于新型经营主体加大投入，规模经营，发展现代农业。
金融需求差异分化
日渐兴起和壮大的新型经营主体，需要大量的资金来支付流转租金、生产成本、购买设备等，由此产生的金融需求十分旺盛。流转规模的不同，使得农民的金融需求呈现了不同层次的分化，可以粗略地划分为生计型的小规模农户和适度规模的农户。
生计型的小农户一般拥有土地承包经营权，这类小规模农户的金融需求往往是生活性的、即时性的，需要的资金额度小。相比而言，种植大户、家庭农场、农民专业合作社以及社会投资者等新的经营主体，需要的资金额度大，贷款周期较长。
国务院发展研究中心学术委员会副秘书长刘守英表示：“不同类型的农户和农业经营主体，其信贷需求和金融活动有很大的差异性，因而对担保抵押物的需求也是不一样的。”
刘守英认为，小农户还贷受经济状况影响较大，为了发放一笔贷款，银行需要对农户进行信用评级和信用甄别，因此具有金融风险高、制度成本高的特点。这类农户的金融需求不能得到满足的原因，一方面是缺乏抵押物造成的，另一方面是制度化的成本过高。
受农村信用体系不完善的影响，制度性因素一时难以取得根本性突破，土地承包经营权实现抵押就成为了解决小农户贷款难的有效路径。事实上，在一些试点地区，土地承包经营权抵押已取得一定成效。
“农村土地承包经营权抵押贷款已经成为方正县小额农户贷款的主要方式。”人民银行黑龙江方正县支行行长梁正山告诉记者，方正县于2011年被确定为全国农村土地承包经营权确权登记试点县，历时两年，该县全面完成了确权登记颁证试点任务。起初，当地农村信用社和哈尔滨银行率先在农村土地承包经营权抵押贷款上进行尝试，进而带动邮政储蓄银行和农业银行等涉农金融机构全面开展此项贷款业务，使方正县农村土地承包经营权抵押贷款于2014年就实现了辖内所有乡镇全覆盖，所有涉农金融机构全覆盖。
针对经济作物的专业农户的金融贷款需求，涉农金融机构目前主要是靠对经济作物的收益评估为基础给农户发放贷款，但这种方式面临的问题是贷款时限太短，影响这类主体对土地、大型机械、灌溉设施等中长期投资的积极性。
这两个月，云南三国庄园总经理李日煌一直为筹措资金的事情犯愁。他告诉记者，公司流转了6万亩的土地，用来发展生态农业、休闲农业和观光农业，虽然在当地农行获得了贷款支持，但是资金缺口依然较大，原本申请到的一笔8000万元国家专项基金也迟迟未到位。受资金限制，李日煌无法对庄园进行开发，接项目，不得不另做打算。“如果有大企业投资，我想把三国庄园流转出去。”他说，种植企业太艰难了。
而在试点地区，土地经营权抵押同样面临不少问题：农民承包土地的经营权流转给适度规模经营的主体以后，新的经营主体也只能用土地的经营权和收益权做担保抵押，担保的额度、抵押的价值十分有限，权属也不稳定，并且土地发包方与承包方之间一旦出现风险容易产生争议。
同时，涉农金融机构对具有土地经营权的新型经营主体的放贷是以一定期限的收益权为基础进行评估，因此面临很大的风险，而且评估难度大，土地经营者获得的贷款额度有限，影响大规模经营主体的投资积极性和生产投入。
作为放贷主体，涉农金融机构则需要综合考虑，再决定是否参与到土地经营权抵押这一创新中。吉林公主岭农商行“农地金融交易中心”负责人李恺表示，银行创新推出贷款产品时，要考虑资金的安全性、流动性和效益性，只有三者结合了，才能把贷款产品做大。
目前，公主岭市的土地确权工作刚开始不久，该行的土地经营权抵押贷款还处于探索阶段。李恺说，但未来的土地流转会走向长期化和规模化，新型经营主体的资金需求一定很大。
经营权抵押融资扩大
“三权分置”为解决新型经营主体融资需求带来了政策支持。《意见》要求，支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。《意见》还要求，完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。
李国祥表示，“三权分置”以后，更为重要的影响就是解决农业经营主体贷款难、贷款贵的问题。当新型经营主体不能偿还贷款时，银行可以通过市场再流转，或者经营权产权交易的方式保护自身利益。
推行土地经营权抵押需要一整套完善的机制，诸如土地确权颁证、土地规范流转管理、经营权价值评估、抵押物处置机制等，尽管在实践中，这些机制还不完善，但是涉农金融机构为适应市场需求，积极努力探索。
李恺表示，对于土地抵押涉及到的各种问题，公主岭地方政府相关部门和该行加大合作，努力破解。该行已和吉林省农业担保公司对接，主要目的是为土地经营权抵押增信。
走在土地经营权抵押前列的方正县，探索出了一套自己独特的价值评估方法。据介绍，农村土地经营权的价值由抵押人、金融机构和当地村委会按照当地流转的市场价值三方协调定价，根据土地不同情况，按三个类别确定评估价值。一、二、三类水田的价格每亩从1000元至500元不等，可以获得的贷款额度每公顷在3-7万元之间。随着农村产权交易中心职能的完善，将来土地价格评估将由其进行权威发布。
数据显示，截至2016年6月末，方正县各项贷款余额30.47亿元，其中农村承包的土地经营权抵押贷款余额2.82亿元。
在前期探索阶段，为防止和控制风险，涉农金融机构不单独使用土地经营权做抵押，而是使用辅助形式增信，形成了“政府+银行+企业(规模化种植户)”等模式。
江苏省沛县农场主袁东升流转土地种植山药、洋葱、牛蒡等，通过规模化经营、精细化管理走出了一条向土地要产量、让农业增效益的新路子。“现在不用出远门，在家门口就能做出一番大事业，而这一切得感谢开展土地经营权抵押贷款。”袁东升笑着说。
2014年6月起，沛县开始全面推进土地确权颁证工作。同时，为降低农地经营权抵押贷款风险，沛县政府出资2000万元设立了农村承包土地经营权抵押贷款风险补偿基金，纳入县级财政预算管理，通过与银行、县农土公司合作，专项用于补偿分担抵押物处置期间农户权益保障及抵押土地承包经营权资产追偿后不足以弥补本金损失的贷款部分风险。
2015年7月，沛县政府注册2亿元资本，成立了沛县汉润农村土地流转经营有限公司。县政府依托该公司和农发行沛县支行合作开发了“润农金”融资产品。该产品为土地经营权抵押贷款业务设计了闭环式风险控制，真正解决了风险处置难题，逐步形成了独具沛县特色的“政府+银行+公司”的市场化模式。截至9月末，沛县农村承包土地经营权抵押贷款余额已突破6000万元，位居全省10家试点县(区)前列。
在推进土地经营权抵押贷款过程中，农行四川巴中市巴州支行与巴州区农业局、财政局签订了合作协议，由巴州区政府在农行巴州支行开立担保基金账户，并注资300万元专项用于农村土地流转经营权抵押在农行的贷款担保。同时，农行巴州支行通过“农村土地经营权+住房+用益物权”的担保方式，按担保基金5-8倍安排信贷资金，向新型经营主体提供贷款。按照“利益共享、风险共担”的原则，对形成不良贷款并确认为损失的，由政府承担不良贷款损失的70%，农行巴中支行承担不良贷款损失的30%。
先行地区的探索为土地经营权抵押贷款进一步扩大化奠定了现实基础。
进一步吸引民间资本进入
自中央鼓励开展适度规模经营，大量社会资本进入到农村，发展现代农业。业内人士表示，“三权分置”将加快这一趋势，吸引民间资本以各种方式参与进来。
“这一政策彻底化解了土地流转经营者和资本投资者的后顾之忧。”山东青州市南小王镇村晟丰土地股份合作社理事长孙国贞表示，经营权从承包权中分离，土地得以集中起来才具备经营价值，观望中的各路资本得到了政策松绑，才敢于下乡投资。他表示，只有与资本的结合，农业才能化解资金瓶颈，实现规模化、集约化、现代化生产。
土地流转信托就是社会资本参与其中的一种方式。土地流转信托是由信托中介服务机构接受农民的委托，按照土地使用权市场化的要求，通过规范的程序将在一定期限内的土地经营权依法自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业经营。
根据中国信托业协会发布的报告解释，作为金融机构的信托公司参与土地流转与一般的土地流转有两点不同：一是土地承包经营权交给信托公司之后，实际上变成了一个金融产品，即信托受益权，信托受益权理论上可以实现抵押、转让和流动，是一个可携带的财富。二是信托公司作为金融机构参与土地流转，其优势是提供金融资源，不仅仅是提供种植管理，而是提供一个全程式的服务。
2013年10月，中信信托推出国内第一单土地流转信托，而后北京信托、中建投信托、兴业信托相继开展该项业务，四家信托公司在贵州、安徽、北京、江苏、河南等地先后共推出十余款土地流转信托计划。
孙国贞所在的合作社曾于2013年12月与中信信托签约，共同推出土地经营权流转信托项目。根据双方达成的协议，一期流转何官镇南小王村晟丰土地股份合作社的1850亩土地，流转的土地在金融资本的帮助下第一次成了一款金融产品——“中信信托-农村土地承包经营权集合信托计划1301期”。
该产品将分散在农民手中的土地使用权流转到合作社，中信信托与合作社签署委托经营服务协议，再由信托公司转交由专业种植公司集约化经营。在这种设计下，孙国贞的身份也从理事长转变为职业经理人;合作社只需在当地寻找土地资源，保证连片流转，更像是一个土地中介机构。
目前，孙国贞正在酝酿流转1万亩耕地，与中信信托合资注册一家新公司，建设一个蔬菜的产供销一体化项目。
“由于农业大棚技术的逐渐成熟，蔬菜种植基本不受天灾影响，能够带来长期、稳定的收益回报。”孙国贞盘算道，“一亩农业大棚的投入约为7万多元，一年种子、农药、化肥每亩地投入约1万元左右，雇工一人开支为3.5万元，每亩大棚每年产值约在15万元，净利润4万元。”如此算来，投资利润率约为20%以上。（天诚规划ｚ）
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