在节约集约用地试点中探索科学发展新模式

　　土地是发展之基、民生之本，是直接保障人类生存的自然资源。我国人口众多，资源相对不足，人多地少的矛盾突出，后备资源稀缺，土地问题始终是发展进程中的一个全局性战略性的重大问题。安徽省合肥市作为国家节约集约用地试点市，近年来，坚持以科学发展观为指导，积极探索节约集约用地的新机制，较好地实现了保障发展与保护资源的双赢，初步探索出一条既严格保护耕地又严格节约集约用地的新路子。

　　(一)

　　和全国多数城市一样，合肥在加快发展中也面临土地资源紧缺的问题，而且这一问题在我们这样一个中部省会城市，具有特殊的紧迫性。世界人均耕地面积为2.88亩，我国人均耕地面积为1.4亩，还不到世界平均水平的一半。而合肥市现有耕地562万亩，按照户籍人口计算，人均耕地面积不足1.2亩，低于全国平均水平。一方面，发展不足是我们当前和今后一个较长历史时期面临的最大问题;另一方面，发展的资源约束特别是土地资源约束十分严峻，这一特殊难题首先表现为土地供需矛盾日益突出。正是基于对国情、省情、市情的深入思考，我们清醒地认识到，必须将节约集约用地作为立市之本，这是破解保护资源与保障发展难题的唯一出路，也是促进合肥经济社会又好又快发展的重大战略。

　　节约集约用地是实现科学发展的内在要求。党的十七大提出，深入贯彻落实科学发展观，严格保护耕地和节约集约用地，提高土地利用效率，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要保障。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面落实科学发展观的具体要求。近年来，我们全面贯彻落实科学发展观，解放思想，“敢”字当头，敢闯新路，敢破难题。尤其是土地管理方面，在加强执法的前提下，我们不断进行体制机制的改革创新，着力在保护资源的前提下加快经济发展，在加快发展的过程中保护资源，初步形成了“节约土地、集约建设、持续发展”的土地利用模式。这些，为我们深入贯彻落实科学发展观，进一步转变发展方式，推动经济社会又好又快发展，奠定了良好的基础。

　　节约集约用地是促进新型城市化的必然选择。土地和环境是城市化不可或缺的资源，节约集约用地是新型城市化道路的内在要求。“合肥要加快现代化滨湖大城市建设，强化产业支撑，构建交通枢纽，提高经济首位度，形成具有较强辐射带动力的省会经济圈”，是合肥全市上下肩负的重大历史使命。合肥，作为一个快速崛起的新兴省会城市，在建设现代化滨湖大城市、推进新型城市化进程的历史进程中，靠传统的铺摊子、摊大饼式的空间发展方式来推进城市建设是难以为继的。必须未雨绸缪，坚定地按照科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的要求，提高土地利用效率，走节约集约用地的建设发展之路。

　　节约集约用地是创新土地管理制度的根本方向。节约集约用地是我国土地管理制度改革的根本方向，是土地规划、保护、开发、利用等各项工作任务的核心目标。目前我国节约集约利用土地的管理体制、政策体系和技术标准尚不健全，而促进节约集约用地的城乡规划、产业发展、财税政策、社会保障、环境保护等方面的制度环境也未形成。正因如此，试点市的批准和实施，为我市土地管理制度改革的先行先试，开辟了宝贵的政策空间，必将极大地推动我市的土地管理制度创新及相关配套制度改革，为全国构建保障和促进科学发展新机制先行探索，积累经验。

　　(二)

　　“十一五”以来，我们正确处理保护资源与保障发展的关系，着力突破难点，在严格土地管理、支持项目建设、规范土地市场秩序、维护群众利益、推进制度创新、提高服务效能等方面，进行了积极探索，并取得了初步成效。

　　创新土地调控机制。在社会主义市场经济条件下，将土地作为调控经济社会发展的手段之一，这本身就是一大创新。我们坚持将有限的用地计划重点用来保证工业发展、基础设施建设和民生工程建设，实现了经济社会快速发展和土地市场健康发展的双赢。为切实加强土地管理，合肥市成立了土地管理委员会和城市规划委员会，市委书记、市长分别担任主任、第一副主任，将国土资源部门执行国家土地政策由部门层面上升到全局高度，集体决策的民主性和科学性作用逐步凸显，为节约集约用地从源头上提供了制度保证。

　　创新土地管理制度。建立了土地利用“双向约束”制度，对用地单位设立投资强度、产出额度、上缴税收、就业规模、建设周期、履约保证、验收考核、项目退出、闲置处罚等约束，对政府设立并联审批、缺席默认、限时办结、二次终结等办事时限和效能方面的约束，实现了土地利用“事前、事中、事后”全方位跟踪服务与长效管理。如位于滨湖新区的世纪城项目，要求开发企业在签订《国有建设用地使用权出让合同》之日起5个月内开工建设，首期项目开工之日起4年内全部竣工并投入使用。

　　创新土地利用方式。一是用好增量。从2008年1月起，按照统筹兼顾的原则，改变用地指标按区域一次性分配方式，由计划管理向项目管理转变，成熟一个、安排一个，实现了用地指标的集约利用，同时通过土地规划、征收、供应、监管的扁平化管理，大幅提高用地服务效能，实现项目“早落地、早投产、早见效”。二是挖掘存量。2006年，合肥市依法开展了清理闲置土地工作。2007年，又相继开展了房地产项目和工业项目专项督察行动，促使房地产项目和工业项目在规定时间内开工建设。2008年，又组织开展了“回头看”活动，进一步将低效用地列入清理范围。三是提高土地利用效益。凡达不到规定容积率的工业用地，都要求追加投资，或缩小用地规模。同时，土地供应坚持向符合国家产业政策的高新技术、生态环保等重点发展领域倾斜，鼓励中小型企业建设多层标准化厂房。目前，合肥市工业园区用地平均投资强度，从过去的100万元/亩提高到200万元/亩以上。如京东方6代线项目总投资175亿元，平均投资强度超过2800万元/亩。

　　加快建设滨湖示范区。滨湖新区南依我国五大淡水湖之一的巢湖，是合肥市“141”城市空间发展战略的重要组成部分。坚持规划、土地、建设、环保“四个合法”，坚持群众利益、基础设施、社会事业、集聚人气“四个优先”，突出生态环保和节约集约用地。在新区规划建设中，始终坚持“合法、合规、紧凑”原则，今年，还在功能布局、对外交通走廊、区域路网、换乘枢纽、岸线开发、拆迁安置、社区建设、空间利用等八个方面，全面实践节约集约用地新模式。

　　创新土地整治模式。以土地整理为抓手，以市、县(区)政府为主导，整合所有支农项目和资金，把土地整理、宅基地整理和社会主义新农村建设结合起来，打好政策和资金“组合拳”，扩大土地整理规模，积极稳妥地推进农村集体土地流转，引入城市工商资本、外来投资，激活本地社会资本，通过农业产业化经营，发展现代农业，带动农业结构调整，增加农民收入，促进土地节约集约利用。目前，首批4个以“整村推进”形式，组织实施土地整理、宅基地整理和新农村建设的试点项目，即将完成。目前，正在抓一些10万亩规模的土地整理项目，做到水电气等基础设施配套齐全，带动农民就近就业，改善农民生产生活条件。

　　倾力打造“阳光地产”。推行经营性用地“定期推介、全国公告、政府拆迁、净地出让”的供应方式，着力营造公开、公正、透明、开放的制度环境。不论本地企业还是外地企业，一视同仁、一律平等地参与公开竞争。在不到1年的时间里，在北京、深圳等地成功举办了4次大型经营性用地推介会。目前，海内外一大批知名企业纷纷来合肥投资兴业。今年以来，合肥房地产市场健康平稳发展。经营性用地招拍挂市场活跃，成交数量、总面积、金额同比分别增长44%、36.7%和21.6%。

　　健全失地农民社保体系。坚持按照“先落实社保、后实施征地”的要求，实行征地预存款制度，即项目用地计划下达15天内，征地报批税费和征地补偿费需缴纳到位，确保用地批准后被征地农民的社保有充分的资金保障。2008年，出台了《合肥市征收集体所有土地办法》、《合肥市被征地农民养老保障办法》，建立全市统一的失地农民社会保障平台，进一步提高被征地农民社保标准，并实现失地农民养老保障政策与城镇企业职工养老保险有机衔接。

　　(三)

　　通过“十一五”以来的探索与实践，合肥初步走出了一条节约集约用地的新路。全市将继续坚持以科学发展观为指导，进一步在加快经济社会发展和保护土地资源等方面进行制度创新和实践，努力为节约集约用地作出新贡献。

　　进一步创新土地管理制度。一是落实最严格的耕地保护制度。严控建设用地规模，保质保量完成耕地保有量和基本农田保护目标任务，建立健全耕地占补平衡和动态平衡新机制，突破市域界线，探索城乡建设用地增减挂钩指标和建设用地置换指标在全市统筹使用的新路子。二是建立最严格的节约集约用地制度。进一步创新土地管理制度，推动城乡规划、产业布局、公共财政、城乡建设、社会保障、环境保护等相关制度和政策的改革创新，形成促进节约集约用地的制度环境和政策环境。尤其是要进一步加大征地制度改革力度，创新实施“先转后征”或“先征后转” 征收(用)、转用等新方法，争取建立节约集约用地示范区建设用地“市审批、省备案”新机制。同时，通过进一步优化征地报批流程，实行征地预存(收)款制度，健全完善失地农民保障体系，进一步维护好被征地农民的合法权益，保证项目及时落地、土地高效开发。

　　进一步创新土地管理机制。一是完善节约集约用地试点区土地利用总体规划管理新机制，强化土地利用总体规划对城乡土地利用和空间布局的宏观调控能力。二是在滨湖新区等节约集约用地示范区，试行土地利用年度计划“差别化”管理。同时，健全工业用地计划按项目分配方式，尤其是对于科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的产业转移项目，优先安排用地指标。三是完善用地“双向约束”机制，制定《合肥市建设项目用地动态监督管理暂行办法》，形成多部门联动的土地利用监管体系，从规划、土地、财政补贴、税收、用工、开竣工等方面制定激励措施，促进土地由“一家管、大家用”向“大家管、大家用”转变。四是进一步明确相关部门和单位在违法用地发现、查处、执行等方面的监管职责，实现“部门联动、齐抓共管”的共同责任机制;进一步强化土地执法动态巡查机制，健全市、县(区)、乡镇(街道)、村居四级执法检查网络，形成“早发现、早报告、早制止、早处理”的快速反应机制。

　　进一步加大土地整治力度。在总结首批4个“整村推进”土地整治试点项目成功经验的基础上，根据国家有关政策，修订《合肥市土地及宅基地整理和新农村建设项目实施意见》，采用“政府领导、国土搭台、多部门参与、资金整合”的办法，按照统筹规划、整村推进的思路，实施包含田、水、路、林、村、房在内的大规模土地整治，实现耕地向规模经营集中、居住向中心村镇集中、产业向园区集中的目标，让宝贵的土地资源发挥最好的效益。

　　进一步清理闲置及低效用地。制定《合肥市闲置及低效利用土地处置办法》、《合肥市工业用地弹性使用年限实施办法》，实行各县(区)、开发园区闲置土地清理“行政首长负责制”，建立闲置和低效用地的“收回(购)”和 “退出”机制，进一步健全闲置及低效利用土地的长效动态管理机制。今年，将采取行政首长负责制，对各开发园区成立以来的土地利用情况进行全面清理，重点是已批未供、闲置、低效使用、非法转让及擅自改变用途的各类建设用地。

　　土地是国脉所系、民生所依，做好国土资源管理工作事关大局，责任重大。要以开展节约集约用地为主线，以实施“保增长、保红线”行动为契机，进一步深化国土资源管理改革，构建保障和促进科学发展新机制，推动经济社会全面协调可持续发展。