目  录 

市(地）级土地利用总体规划编制规程

1 范围

本规程适用于全国市（地）级行政区土地利用总体规划的编制。
面积较小的市可参照《县级土地利用总体规划编制规程》。
直辖市土地利用总体规划的编制，可参照本规程。
 

2 规范性引用文件

下列文件中的条款通过本规范的引用而成为本规范的条款。凡是注日期的引用文件，其随后所有的修改单（不包括勘误的内容）或修订版均不适用于本规范，然而，鼓励根据本规范达成协议的各方研究是否可使用这些文件的最新版本。凡是不注日期的引用文件，其最新版本适用于本规范。
GB/T 21010-2007  土地利用现状分类
GB50188-2007 镇规划标准
GB/T 19231-2003  土地基本术语
GB50298-1999  风景名胜区规划规范
GB/T14529-1993  自然保护区类型与级别划分原则
GBJ137-90  城市用地分类与规划建设用地标准
TD/T 1011—2000土地开发整理规划编制规程
TD/T 1004-2003 农用地分等规程
TD/T 1005-2003 农用地定级规程
TD/T 1018-2008 建设用地节约集约利用评价规程
 

3 术语和定义

GB/T 19231—2003中确立的以及下列术语和定义适用于本规程。

3.1  土地规划用途分类

根据土地利用总体规划编制和实施管理的需要，在现行土地利用现状调查的基础上，将有关地类重新归并或进一步划分所形成的规划土地用途类别。土地规划用途分类采用三级分类体系：一级类3个，二级类10个，三级类17个。相应分类见附录A。
在现有分类体系基础上，可根据需要进一步细分。
3.2  规划基数
在土地利用总体规划编制中，根据土地规划用途分类对土地利用现状数据进行归并和转换，形成的规划基期年各类用地基础数据。

3.3  土地利用功能区

为合理利用土地、控制和引导土地利用的主要功能、依据区域土地资源特点和经济社会发展需要划定的空间区域。一般包括基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区等类型。
3.3.1  基本农田集中区
基本农田分布集中度较高、基本农田所占比例较大，需要重点保护和整治的区域。
3.3.2  一般农业发展区
除生态环境安全控制区、自然与历史文化遗产保护区、基本农田集中区、城镇村发展区和独立工矿区以外，以发展农业为主的区域。
3.3.3  城镇村发展区
人口和二、三产业集聚，在土地利用上以城镇村建设发展为主的区域。
3.3.4  独立工矿区
独立于城镇村的能源重化工基地、大中型矿山等以产业发展为主的区域。
3.3.5  生态环境安全控制区
基于生态环境安全目的需要进行土地利用特殊控制的区域，主要包括河湖及其蓄滞洪区、滨海防患区、重要水源保护区、地质灾害危险区等。
3.3.6  自然与文化遗产保护区
依法认定的各种自然保护区的核心区、森林公园、地质公园，以及其他具有重要自然与文化价值的区域。

3.4  建设用地管制区

为引导土地利用方向、管制城乡用地建设活动所划定的空间地域。具体划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区四种类型。
3.4.1  允许建设区
规划中确定的，允许作为建设用地利用，开展城乡建设的空间区域。
3.4.2  有条件建设区
规划中确定的，原则上不允许作为建设用地利用，满足特定条件后可以开展城乡建设的空间区域。
3.4.3  限制建设区
允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外，禁止城镇和大型工矿建设、限制村庄和其他独立建设、控制基础设施建设，以农业发展为主的空间区域。
3.4.4  禁止建设区
规划中确定的，以生态与环境保护空间为主导用途、禁止开展与主导功能不相符的各项建设的空间区域。
3.4.5 规模边界
依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线。
3.4.6 扩展边界
规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线，由允许建设区和有条件建设区共同形成。
3.4.7 禁建边界
规划确定的禁止建设区的范围界线。

3.5  土地整治

对低效和不合理利用的土地进行综合整治，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发等活动的统称。

3.6  城乡建设用地增减挂钩

依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块），等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧等措施，实现耕地不减少、质量有提高、建设用地不增加、布局更合理、节约集约用地目标的土地整理复垦活动。

3.7  中心城区

以城镇主城区为主体、包括邻近各功能组团和需要加强土地用途管制的空间区域。
 

4 总则

4.1  规划定位

市（地）级土地利用总体规划（以下简称市级规划）是落实省级土地利用总体规划和指导县级及以下土地利用总体规划（以下简称下级规划）编制、具有承上启下作用的规划，具有政策性、结构性、空间性和约束性，是统筹市域土地利用的纲领性文件，是土地审批和监管的基本依据。

4.2  规划任务

主要任务是：
a）落实省级土地利用总体规划目标任务；
b）对市域土地利用结构、布局与主要用地规模进行安排；
c）制定区域差别化土地利用政策，调控和指导县（区）土地利用；
d）加强中心城区土地利用控制；
e）安排土地利用重大工程和重点项目；
f）制定保障规划实施的政策措施。

4.3  规划范围

市级规划范围为市级行政辖区内的全部土地。
沿海地区除现状土地外，规划期间自然和人工形成的土地应纳入规划范围。

4.4  规划期限

规划的期限一般为10～15年，目标年应与上一级规划相一致。在规划期限内，要提出近期（一般为5年）土地利用安排。

4.5  编制依据

a）法律法规：《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等国家有关土地资源利用、保护与管理的法律法规及地方法规；
b）国家政策：国家有关土地资源利用、保护与管理的政策文件；
c）行政规章和规范性文件：《土地利用总体规划编制审查办法》、《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》等涉及土地利用规划编制与实施的行政规章和规范性文件；
d）相关规划：全国土地利用总体规划纲要和经国务院批准的上级土地利用总体规划；国家和所在地方国民经济和社会发展规划；经依法批准的国土规划、区域规划、城乡规划及其他相关规划；
e）依法组织开展并公布的相关调查评价成果。

4.6  编制主体

4.6.1 市级规划的编制主体为市级人民政府。
4.6.2 市级规划的组织编制工作由市级国土资源行政主管部门负责。
4.6.3 承担市级规划技术编制的单位和人员，应当符合国家有关土地规划机构资质认证的规定。

4.7  编制方式

4.7.1  市级规划编制应坚持政府组织、部门协作、层级衔接、专家领衔、公众参与、科学决策的方式。
4.7.2  政府组织。应在市人民政府的统一领导下进行，建立完善的组织、协调和决策机制。
4.7.3  部门协作。应建立部门协作机制，加强规划编制中的资料共享和协调配合，做好相关规划的衔接。规划编制过程中应充分调查相关部门需求，广泛征求相关部门意见，妥善处理土地供求矛盾和相关利益关系。
4.7.4  层级衔接。在规划目标、主要调控指标、总体布局、土地利用重大工程和重点项目等方面，应与上级规划充分衔接，落实上级规划的目标任务，深化和完善土地利用安排。同时，注重吸收下级规划编制中反馈的意见，协调用地需求和矛盾，明确对下级规划编制的主要调控要求。
4.7.5  专家领衔。规划涉及的重大问题应由专家领衔研究和论证，充分听取专家意见，确保规划的科学性和可行性。
4.7.6  公众参与。建立健全规划编制的公众参与制度，在规划编制的主要阶段，采取多种方式和利用公共媒体，广泛征询公众的意见和建议，协调各方利益，拓宽规划思路，充实规划内容，提高社会认知程度。
4.7.7  科学决策。应遵循自然、经济和社会发展规律，充分运用科学方法和技术手段，完善决策程序和决策方式，对重大规划问题进行科学决策。

4.8  编制程序

市级规划一般依照以下程序编制：
a）准备工作；
b）现行规划实施评价；
c）基础研究；
d）编制规划大纲；
e）编制规划成果；
f）征询公众意见；
g）规划报批；
h）规划成果应用。
具体程序见附录E。

4.9  其他要求

4.9.1  市级规划编制所依据的基础数据应当符合有关法律的规定。规划成果数据统一使用法定的计量单位，参见附录F。

4.9.2  市级规划编制应充分考虑规划管理的信息化要求，与规划成果数据库建设相衔接。

5 准备工作

5.1  组织准备

5.1.1  市级规划编制应建立相应的领导决策机制、组织编制机制和经费保障机制。并建立以市政府首长为领导、相关部门负责人参加的规划编制协调和决策机构，指导市级国土资源行政主管部门的规划组织编制机构开展规划编制工作。

5.1.2  市级规划编制工作开展前，应拟订相应的工作方案或计划。

5.1.3  市级规划编制应开展必要的技术培训和宣传动员工作。

5.2  技术准备

5.2.1  基础资料调查

5.2.1.1  根据需要，调查当地气候、地貌、水文、地质、土壤、植被、矿藏等自然和生态环境条件，以及行政区划沿革、人口变动、城镇化发展、固定资产投资、产业结构、基础设施建设等社会经济条件等。
5.2.1.2  基础资料包括文字、数据、图件等电子信息或纸质形式。
5.2.1.3  基础资料调查时，应进行信息核查、归档整理工作。
5.2.1.4  在基础研究、成果编制时，可开展必要的补充调查。

5.2.2  规划基数确定

5.2.2.1  应以合法审定的土地利用现状数据为基础，按照土地规划用途分类进行转换，确定规划基数。土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）与市级土地规划用途分类的对应关系见附录B。
5.2.2.2  以土地利用变更调查数据为基础的，应对土地利用现状数据中的独立工矿用地进行补充调查，将各类开发区（工业园区）等具有城镇功能的用地纳入现状城镇用地；将城镇建成区中的村庄用地纳入城镇用地。
5.2.2.3  以土地利用现状调查数据为基础的，按照市级规划的土地规划用途分类，转换形成规划基数。

5.2.3  基础图件准备

在规划基数确定的基础上，尽量采用相同比例尺的土地利用现状调查图件作为底图，编绘规划现状图件。选择和准备必要的其他基础图件。
 

6 实施评价

6.1  一般要求

6.1.1  应对现行规划批准以来的实施情况进行全面评估，结合经济社会发展，评价规划实施成效，总结当前土地利用中存在的重大问题，提出规划编制的重点与方向。

6.1.2  现行规划实施评价可在启动准备工作之前开展，或根据需要专门进行。

6.2  主要内容

现行规划实施评价的主要内容有：
a）现行规划编制、实施的经济社会背景分析；
b）现行规划的执行情况分析，包括规划目标及其主要规划指标执行情况、土地节约集约利用情况、规划调整和修改情况、重点项目落实情况、违法违规用地及其查处情况；
c）现行规划实施产生的其他重要影响及其分析；
d）现行规划实施存在的主要问题及其原因分析；
e）改进规划编制和实施管理的建议。

7 基础研究

7.1  一般规定

7.1.1  基础研究包括基本问题研究、专项调查评价和重大问题研究，应因地制宜、有选择地开展。

7.1.2  基本问题研究包括土地利用现状分析、土地需求分析等。

7.1.3  专项调查评价是结合基本问题研究、重大问题研究或规划大纲、方案编制需要开展的调查评价工作。包括土地利用潜力调查与评价等。

7.1.4  重大问题研究应针对影响土地利用的重大问题进行。

7.1.5  基础研究应充分利用原有的工作基础和成果，依照相关技术标准或规定开展。

7.2  土地利用现状分析

7.2.1  土地利用现状分析涉及：

a）土地利用的自然、社会、经济和生态环境条件分析；
b）土地利用特点和问题分析。

7.2.2  土地利用的自然、社会、经济和生态环境条件分析应结合基础资料调查成果，系统分析自然、社会、经济和生态环境条件的基本特征，明确影响土地利用的主要因素，及土地利用的有利和不利条件。

7.2.3  土地利用特点和问题分析包括：

a）土地利用变化分析。根据土地利用现状调查、变更统计、土壤质量监测和经济社会统计等资料，分析各类土地特别是耕地、建设用地、生态用地变化情况及其原因，剖析土地利用与经济、社会、生态的相互关系及影响；
b）土地利用结构和布局分析。结合区域功能定位、自然条件、经济社会发展和生态环境保护目标等，分析各类土地的比例结构、相互关系及分布情况，分析土地利用结构和布局是否合理；
c）土地利用程度和效益分析。分析各类用地特别是耕地和建设用地的开发利用状况、集约利用程度和土地产出水平。合理设定参照标准，评价现状土地利用效率和效益的高低，明确未来改进方向；
d）土地利用的特点和问题总结。系统归纳区域土地资源及其利用的主要特点，深入分析土地利用中存在问题及产生原因，提出改善土地利用的建议。

7.3  土地需求分析

7.3.1  以经济社会发展预期为基础，根据经济社会发展对土地利用的要求和土地利用变化的基本规律，科学预测各类用地需求，反映土地利用变化的基本趋势。涉及内容有经济社会发展预期分析和各类用地需求预测。

7.3.2  经济社会发展预期分析

7.3.2.1  经济发展预期主要指经济总量、固定资产投资规模、产业结构、收入水平、主要工农产品产能等方面的发展目标；社会发展预期主要指人口规模及结构的发展变化，包括常住人口、户籍人口、城镇人口、农村人口等。
7.3.2.2  对经济社会发展规划已确定的经济社会发展指标，土地利用总体规划可以直接采用作为预测土地需求的依据；对经济社会发展规划未明确的，土地利用总体规划应综合相关部门发展规划确定，在分析经济社会发展趋势的基础上预测土地需求。
7.3.2.3  经济社会发展预期的分析预测，应考虑经济社会发展的政策导向，特别是转变经济发展方式和调整产业结构的要求，采用适用的预测方法。有关人口预测的方法参见本规程附录H。
7.3.3  各类用地需求预测
7.3.3.1  市级规划宜按照土地规划用途分类，分别预测耕地、园地、林地、牧草地等农用地，城镇、独立工矿、农村居民点、交通、水利等建设用地，以及生态用地的需求。
7.3.3.2  建设用地需求一般可采用以下方法预测:
a）城镇用地和农村居民点用地的需求预测，可根据未来人口和人均用地计算相应的用地需求。城镇人口规模一般按常住人口口径预测，农村人口规模一般按户籍口径预测，对同时纳入城镇常住人口和农村户籍人口预测的农村进城务工人口，在计算城镇和农村人口规模时城镇按0.5-0.7，农村按0.7分别折算。人均用地应在现状水平的基础上，依据国家标准或省级政府规定，综合考虑未来人口规模、产业结构、居住出行方式对集约用地的影响确定；
b）工矿用地的预测，可根据产业发展规模和产均用地计算未来用地的需求。产均用地应根据现状用地水平，依据行业用地标准，综合考虑技术经济发展水平、产业政策和供地政策确定；
c）交通等用地的预测，可根据交通用地与城乡建设用地规模的比例，综合考虑自然条件、城乡人口格局、产业分布和区域交通发展战略确定；
d）各类建设用地的预测可应用趋势分析法，即通过研究各类建设用地规模的历史变化及其与人口增长、建设投资、产业结构、城镇化发展等的相互关系，运用回归分析等方法确定；
e）新增建设用地的预测可应用定额法，有关定额标准见附录I。
7.3.3.3  农用地需求一般可采用以下方法预测:
a）耕地、园地和各种生产性林地、草地的预测可根据农产品的产能目标和单产水平预测用地需求。对相关规划已明确提出产能目标的，可直接采用作为预测的依据；对相关规划没有明确的，应根据城乡居民消费需求的发展变化确定产能目标；
b）农村道路、农田水利等其他农用地的预测可根据各类用地相对稳定的比例关系推算有关用地需求。
7.3.3.4  生态用地的需求宜在调查评价基础上，按照保护自然生态和保障环境安全的要求确定。

7.4  土地利用潜力调查与评价

7.4.1  有针对性地开展城镇建设用地集约利用潜力、农村居民点用地整理潜力、工矿用地整理复垦潜力、农用地整理潜力、未利用地开发潜力的调查与评价。
7.4.2  城镇建设用地集约利用潜力调查与评价一般涉及以下方面：
a）调查城镇闲置地的数量和分布，评价通过盘活闲置土地的利用潜力；
b）结合城镇发展建设总体目标，参照有关技术规定，分析旧城改造的利用潜力；
c）研究相关集约用地标准，评价低效用地的利用潜力；
d）分析通过建设用地内部结构优化和布局整合的利用潜力；
e）明确城镇建设用地集约利用潜力在各县（区）的空间分布。
7.4.3  农村居民点用地整理潜力调查与评价一般涉及以下方面：
a）分析农村居民点用地存在的问题和城镇化发展对农村生产生活模式的影响；
b）按照新农村建设的要求，调查评价农村居民点用地集中布局、集约用地的整理潜力；
c）按照产业集中的原则，评价分散的乡镇企业向工业园区集中而进行撤并改造的整理潜力；
d）结合区域条件、土地适宜性和典型实例，分析农村居民点用地整理补充耕地的潜力；
e）明确农村建设用地整理潜力及补充耕地潜力在各县（区）的空间分布。
7.4.4  工矿用地整理复垦潜力调查与评价一般涉及以下方面：
a）调查工矿用地利用状况，结合产业结构的变化趋势，评价工矿用地更新改造、集约利用的潜力；
b）调查矿山废弃地、砖瓦窑、污染废弃地、基础设施建设废弃地等的规模和空间分布，评价工矿废弃地复垦利用的潜力；
c）明确工矿用地整理潜力在各县（区）的空间分布。
7.4.5  农用地整理潜力调查与评价一般涉及以下方面：
a）调查农用地中闲散地、边角地、零星未利用地等的规模和分布，分析通过整理新增农用地的潜力；
b）评价通过田块规整、田间基础设施配套建设可增加的农用地潜力；
c）评价通过工程、生物和耕作措施，提高农用地生产能力的可能性及其潜力；
d）明确农用地整理潜力在各县（区）的空间分布。
7.4.6  未利用地开发潜力调查与评价一般涉及以下方面：
a）分析后备土地资源的数量、质量和开发利用限制因素，根据投入、科技保障程度和生态环境保护需要，评价后备土地资源开发利用的适宜性和潜力；
b）明确未利用地开发潜力在各县（区）的空间分布。

7.5  重大问题研究

围绕土地利用重大问题，深入研究未来人口与经济社会发展、土地利用战略选择、耕地和基本农田保护、节约集约用地、土地利用结构与布局优化、土地利用区域协调、规划实施保障措施等，为规划决策提供依据。

8 规划大纲

8.1  一般规定

8.1.1 为在规划过程中加强自上而下的政策落实和质量控制，市级规划应当在编制正式规划成果前，形成土地利用总体规划大纲，并逐级上报规划批准机关的同级国土资源行政主管部门审查。
8.1.2 规划大纲是指导未来土地利用安排和规划成果编制的框架性文件，应明确规划的指导原则、基本目标和主要战略，提出规划期内主要用地类型的规模、结构和布局总体调控方向，中心城区建设用地规模控制和大致布局范围，以及围绕土地利用总体安排拟实施的土地整治方案和配套措施。
8.1.3规划大纲论证应立足现行规划实施评价和基础研究，在充分吸收各有关部门、各县（区）意见的基础上，重点对规划的指导原则、目标、策略和实现规划目标的途径进行论证，对主要用地的供需进行综合平衡，开展土地利用结构和布局调整的多方案比选，提出土地利用的总体安排。

8.2  编制要求

8.2.1  规划大纲编制所涉及的规划实施措施应有针对性，并能引导成果编制中的相关内容制定。
8.2.2  规划大纲需进行空间要素表达时，可编绘形式简明、示意性、体现土地利用规划战略、目标和主要用地布局设想的相应图件。有关图件对土地利用总体规划图、建设用地分区管制图等成果图件的编制具有引导性和指示性。
8.2.3  规划大纲包括规划大纲文本及有关材料。
8.2.3.1  规划大纲文本的主要内容包括：
a）总则：规划的目的、依据、范围和期限；
b）规划背景：土地利用基本情况、上轮规划实施评价结论、土地利用中的主要问题、未来面临的机遇与挑战；
c）土地利用战略与目标：指导原则、主要目标和基本策略；
d）土地利用规模结构调整；
e）土地利用布局优化构想；
f）其他规划设想；
g）规划实施保障的重点措施；
h）附表。在附录D中选用。
8.2.3.2  有关材料包括与大纲编制相关的说明、研究报告、土地利用现状图及与规划大纲实际内容深度相对应的规划图件等。

9 规划编制

9.1  一般规定

9.1.1 规划成果编制根据经审定的规划大纲，深化相关研究，完善规划内容，编制规划文本、图件和说明，建立规划成果数据库。
9.1.2  编制形成的规划成果应在公共媒体上公布，广泛征求社会各界特别是相关权利人的意见，修改完善，形成规划送审稿。并按照规定程序，将规划送审稿逐级上报有权批准机关审批。
9.1.3  规划方案应包含以下方面：
a）土地利用战略与目标；
b）土地利用结构调整；
c）土地利用布局优化；
d）土地利用区域调控；
e）建设用地空间管制；
f）中心城区土地利用控制；
g）土地整治安排；
h）重大工程与重点项目安排；
i）近期规划安排；
j）规划实施措施制定；
k）规划环境影响评价。

9.2  土地利用战略和目标确定

9.2.1  土地利用战略反映土地利用管理的基本导向、总体目标、重大任务和方针政策，具体表现为指导原则、规划目标和基本策略等。
9.2.2  土地利用战略的制定，应以科学发展观为指导，以经济社会发展战略为依据，综合分析土地供需态势，围绕事关全局和长远发展的关键环节和主要矛盾，着眼解决土地利用重大问题，确保土地资源可持续利用和经济社会全面协调可持续发展。
9.2.3  指导原则一般依据以下方面提出：
a）法律法规和国家政策文件的有关规定；
b）贯彻科学发展观对土地利用和土地管理的要求；
c）上级规划提出的指导原则和重点任务；
d）解决当地土地利用主要问题的需要。
9.2.4  规划目标应符合战略性、基础性、关键性和可控性的要求,主要包括以下方面：
a）土地利用规模调控目标，其中含耕地和基本农田规模、建设用地规模等目标；
b）土地利用结构调整目标；
c）城乡用地布局优化目标；
d）土地节约集约利用目标；
e）土地生态环境保护目标。
9.2.5  土地利用基本策略，应围绕规划目标，在全面分析规划期间土地利用的有利条件与不利因素、面临的机遇与挑战的基础上，提出实现规划目标的基本途径和政策方针。

9.3  土地利用结构调整

9.3.1  应围绕规划目标，制定规划期内土地利用结构调整方案，重点对农用地、建设用地和生态用地以及耕地、城乡建设用地、基础设施用地等主要用地类型的规模和比例关系进行深入研究，统筹生产、生活和生态用地，协调各业用地矛盾，确定土地利用的约束性和预期性指标。
土地利用规划调控指标体系见附录C。
9.3.2  制定土地利用结构调整方案，一般按以下步骤进行：
a）明确结构调整条件。结构调整必须满足上级规划下达的各项约束性指标，以及当地资源环境条件中的硬性约束；
b）进行土地供需综合平衡。根据土地利用现状分析、潜力评价和需求预测，对各类用地的供需情况和土地总供给、总需求进行汇总分析，结合各类用地空间布局分析，进行综合平衡；
c）提出结构调整方案。按照规划的指导原则和总体目标，在对各类用地供需平衡和土地总供给、总需求综合平衡的基础上，提出土地利用结构调整方案。根据经济社会发展预期、实施途径和规划保障措施的不同，提出多个备选方案；
d）多方案评价比较。从方案实施的可能性、效益、保障条件、社会敏感性等方面，对备选方案进行综合评价和比较选优；
e）确定结构调整方案。对备选方案进行论证，征求有关地方、部门和专家意见，提出推荐方案和备用方案。
9.3.3  对于建设用地与非建设用地的结构，应立足市域空间尺度以及与相邻区域的一体化程度，在综合考虑经济社会发展需求、区域资源环境承载力和节约集约用地要求的基础上，将建设用地总量特别是城乡建设用地规模控制在适当的范围内。
9.3.4  对于城乡建设用地与基础设施用地的结构，应根据城乡聚落的规模和空间分布，结合区域基础设施发展布局，合理确定基础设施建设规模。
在协调公路、铁路、水运、管道和航空各种交通运输能力和方式的基础上，按重要性顺序，区分轻重缓急，统筹交通用地规模，
9.3.5  对于城镇用地与农村居民点用地的结构，应根据人口城镇化预期、城镇规模增长对城镇人均用地需求的影响、农村生产生活方式变化对农村人均用地需求的影响以及农村居民点用地更新退出机制等因素综合确定。开发区用地应纳入城镇用地规模。
9.3.6  对于耕地与其他农用地的结构，应在落实上级下达的耕地和基本农田保护任务的前提下，考虑农产品市场需求以及生态建设、环境保护的要求，综合确定。
a）保障耕地保有量的落实。在条件适宜的情况下，土地整治应优先补充耕地；农业结构调整一般不得减少耕地；
b）合理调整园地规模。适应城乡居民消费变化，充分利用荒山、荒坡、荒滩地，调整园地种植规模，提高农民创收能力；
c）保持林地、牧草地基本稳定。除必要的建设占用外，应严格控制林地、牧草地的减少；根据适宜性，因地制宜补充部分林地、牧草地，保障林、牧业发展，改善生态环境。

9.4  土地利用布局优化

9.4.1  在与相关规划充分协调的基础上，确定生态用地、耕地、主要城镇工矿用地、区域性基础设施用地以及其他具有地方优势的农用地的空间布局。
9.4.2  确定土地利用空间布局应遵循以下次序、原则和要求：
a）设定国土生态屏障网络用地；
b）优先安排基本农田；
c）协调基础设施用地；
d）优化城镇工矿用地；
e）拓展城乡生产和绿色空间；
f）构建土地利用景观风貌。
9.4.3 设定国土生态屏障网络用地
a）构建核心生态网络体系，形成基本的国土生态屏障，维护和改善区域生态安全格局，保障区域生态过程连续性和生态系统完整性。
b）维护自然山水格局，保持山体、水系自然地形地貌特征，作为生态网络的基本骨架；
c）严格保护天然湿地、滩涂、沼泽、冰川和永久积雪，保护水源涵养区和地下水补给区，严格控制滨水地带的土地利用，保护区域水生环境与水质；
d） 严格保护乡土生物栖息地，保护和恢复城乡连续的乡土生态环境和生物廊道系统；
e）保护对人类活动和环境变化敏感的土地，如土地沙化、土壤侵蚀、盐渍化、石漠化、酸雨敏感区；严格限制自然保留土地和生态环境敏感区内的土地利用活动类型和强度；
f） 严格限制蓄滞洪区、风暴潮风险区等自然灾害危险区内的土地利用，增强抵御自然灾害的能力。
9.4.4  优先安排基本农田
a）以农用地分等定级为依据，把优质耕地划入基本农田。有良好水利与水土保持设施的耕地，集中连片的耕地，水田、水浇地，国家和地方人民政府确定的粮、棉、油、菜生产基地内的耕地，土地整治新增优质耕地，应当优先划为基本农田。
b）协调好基本农田与各类建设用地的空间布局关系。交通沿线的耕地、城镇扩展边界外的耕地、独立工矿、集镇村庄周边的耕地，原则上应当划为基本农田。各类新增建设用地的布局安排应当避让基本农田。
c）在保持基本农田布局基本稳定的基础上，可按照面积不减少、质量有提高、布局更集中的要求，对基本农田进行适当调整。调整后的基本农田数量不得低于上一级规划下达的基本农田保护面积指标，平均质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高。新调入基本农田的土地利用现状应当为耕地；现状基本农田中的优质园地、高产人工草地、精养鱼塘等，可以继续作为基本农田实施管护。
9.4.5  协调基础设施用地
a）依托城镇工矿用地的空间格局，按照便捷、安全、高效的原则安排基础设施用地，确保交通、水利、能源等基础设施保障能力的空间分布与人口经济的空间集聚相协调；
b）根据市域经济社会长远发展和改善地区投资环境的需要，统筹省级以上重点基础设施项目和地方基础设施项目，安排基础设施用地布局；
c）协调好主干交通与集散交通、快速交通与普通交通的用地布局，以改建扩建为主，充分利用原有线路和存量基础设施用地；布局应预留交通走廊，尽量并线安排，减少对国土空间的分割；
d）水利设施用地应以改善区域水土资源配置为主要导向，围绕城镇工矿和基本农田分布合理布局，兼顾改善生态环境的需要。
9.4.6  优化城镇工矿用地
a）根据城镇化发展战略和市域空间发展战略，确定区域城镇空间发展的主要方向，明确中心城区、县城和其他重要城镇的发展定位、用地规模和空间布局；
b）依托现有城镇和基础设施用地布局，遵循尽量少占耕地，避让基本农田、水域、地质灾害危险区、蓄滞洪区和重要生态环境用地的原则，以建设用地适宜性评价为依据，合理布局新增城镇工矿用地，形成大城市组团发展、中小城市紧凑发展、小城镇集聚发展的格局；
c）各类开发区（工业园区）应在城镇建设用地规划范围内统筹布局，与周边其他用地布局相协调；
d）具有高污染、危险性的工矿、仓储用地，应当与居住、商业等人口密集地区保持安全距离，作为独立建设用地安排。高污染性工业用地布局要避让基本农田保护区。
e）优化城镇用地空间布局。协调城镇内部生产、生活、生态空间，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地比例，在大面积连片城镇建设用地间穿插布局一定规模的耕地、园地、林地、草地或水面，作为城市中的绿色生态空间。
9.4.7  拓展城乡生产和绿色空间
a）根据现代农业、特色农业和生态农业的发展潜力，按照土地适宜性合理安排农、林、牧、渔的用地布局。引导园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地发展；保护林地资源，结合区域特点，因地制宜的对林地进行空间布局；保护和合理利用草场资源，提高草地生产力，改善草地生态系统。
b）充分发挥耕地等农用地的生产、生态、景观和间隔的综合功能，拓展绿色空间。协调农用地与建设用地的布局，在城市组团之间保留连片、大面积的农地、水面、山体等绿色空间。防止城镇蔓延，促进生态功能完善和都市农业发展。
c）将生态网络建设与自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等现有自然保护管理体系相结合，形成多样化的绿色生态空间。
9.4.8  构建土地利用景观风貌
a）稳定具有区域优势和地方特色的自然景观用地，顺应自然地貌形态，预留乡土植物群落生长和培育的用地空间，有效保护、合理利用自然景观资源，发挥自然景观用地的多重功能，构建良好的土地利用景观风貌。
b）根据景观风貌和视觉效果的要求，限制或引导各类土地利用类型和布局。交通沿线限制沿路建设，城乡建设用地集中布局，形成具有较高视觉质量或较高可视度区域的景观风貌；耕地、园地、林地、牧草地连片保护和利用，穿插合理分布，保证重要视点之间的视觉通廊开敞；安排土地整治区域，调整不合理土地利用类型和布局，实现景观修复和再造。
c）整体保护人文历史景观，保留重要文化线路（古运河、古驿道等）和原有乡土、民俗和休闲用地，修复、再造文化遗产长廊，形成多样化的人文景观系统。

9.5  土地利用区域调控

9.5.1  市级规划编制，应划定土地利用功能区，分解制定各县（区）土地利用调控指标，强化区域土地利用调控。
9.5.2  市级规划编制，应因地制宜划定基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区等类型的土地利用功能区。
9.5.2.1 生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区的划定应与相关专业规划协调衔接。
9.5.2.2基本农田集中区可在城镇村发展区、自然与历史文化遗产保护区和生态环境安全控制区以外，以行政村为单元，在现有基本农田面积超过村域土地总面积50%的、连片面积较大的区域划定。
9.5.2.3 林、牧业比较发达的地区，可以划定林业发展区和牧业发展区。
9.5.2.4 城镇村发展区应涵盖以下类型扩展边界范围内的土地：中心城区（包括主城和组团）、县城、规划人口5万以上的城镇以及其他具有重要功能的镇和村。
大型能源重化工产业的生活及配套区域应划入城镇村发展区。
9.5.2.5 独立工矿区应包括集中连片超过200公顷的生产性用地。
9.5.3  各类土地利用功能区最小上图面积规定见附录H。
9.5.4  市级规划编制，可根据需要划定土地利用综合分区，明确土地综合利用方向。
9.5.5依据市域总体发展战略，综合考虑各县（区）资源环境条件和潜力、社会经济发展基础和发展目标，在与各功能区相衔接的基础上，分解制定各县（区）土地利用主要调控指标。确保耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、土地整治补充耕地规模和人均城镇工矿用地等约束性指标的落实。

9.6  建设用地空间管制

9.6.1  为加强对城乡建设用地的空间管制，市级规划编制应当在划定土地利用功能区的基础上，进行建设用地管制分区，明确管制规则。
9.6.2  市级规划编制，应划定以下建设用地管制边界，确定相应的建设用地管制区：
a）中心城区建设用地规模边界和扩展边界，以及相应的允许建设区和有条件建设区；
b）县级市的城区和县城建设用地规模边界和扩展边界，以及相应的允许建设区和有条件建设区；
c）大中型工矿的建设用地规模边界，以及相应的允许建设区；
d）禁建边界，以及相应的禁止建设区。
结合实际，可对其他具有重要功能的镇村，划定建设用地规模边界和扩展边界，以及相应的允许建设区和有条件建设区。
9.6.3  建设用地规模边界，应在建设用地适宜性评价以及与其他相关规划充分协调的基础上，根据各类建设用地规模控制指标划定。
a）划定规模边界和允许建设区时，应优先选择有利于保护耕地和环境、节约集约用地的方案，尽量利用存量建设用地和未利用地，少占农用地特别是耕地。
b）允许建设区内土地主导用途为城市、镇或工矿建设发展空间，具体土地利用安排应与依法批准的相关规划相协调。
c）允许建设区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量与存量用地，促进土地节约集约利用。
d）规模边界的调整，须报规划批准机关同级国土资源行政主管部门审查批准。
9.6.4  建设用地扩展边界，是为适应建设发展的不确定性，在建设用地规模边界之外按照建设用地规模的一定比例划定。
a）扩展边界与规模边界可以重合。
b）城市、镇等建设用地扩展边界应尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离作用的地物。
c规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整。如需调整按规划修改处理，严格论证，报规划审批机关批准。
9.6.5  扩展边界围合区域扣除允许建设区和其他区的剩余区域为有条件建设区。
a）针对具体的城市、镇、村等空间实体，在不突破其对应允许建设区的规划建设用地规模控制指标前提下，有条件建设区内土地可以用于规划建设用地的布局调整，依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；
b）土地利用总体规划确定的城乡建设用地增减挂钩规模提前完成，经定期评估确认拆旧建设用地复垦到位，存量建设用地达到集约用地要求的，经批准，有条件建设区内土地可安排新增城乡建设用地增减挂钩项目。
9.6.6  建设用地禁建边界，根据保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，在与相关规划相协调的基础上划定。
a）禁建边界所包含的范围，形成禁止建设区。应包括自然保护区核心区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的蓄滞洪区、地质灾害高危险地区等。
b）禁止建设区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的建设活
动。
c）除法律法规另有规定外，规划期内禁建边界不得调整。
9.6.7  允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域，形成限制建设区。
a）限制建设区内土地主导用途为农业生产空间，是开展土地整治和基本农田建设的主要区域。
b）限制建设区内禁止中心城区、下辖县级市城区、县城和大中型工矿，以及纳入允许建设区的重要镇村建设，控制线型基础设施和独立建设项目用地。
9.6.8  在市级规划建设用地管制分区的基础上，下级规划应当根据土地用途管制需要，进一步划定其他允许建设区、有条件建设区和禁止建设区。

9.7  中心城区土地利用控制

9.7.1  市级规划编制，应划定中心城区规划控制范围，加强中心城区土地利用控制。
9.7.2  中心城区规划控制范围应包括主城区、相关联的各功能组团和需要加强土地用途管制的区域，以不打破乡（镇）行政界限为原则。中心城区扩展边界外2000米范围涉及的乡（镇）纳入中心城区规划控制范围。
9.7.3  中心城区土地利用控制的主要任务是，合理确定城市建设用地规模和范围，对中心城区规划控制范围内的土地进行建设用地管制分区或土地用途分区，制定管制规则。
中心城区土地用途分区参照县级和乡级土地利用总体规划编制规程的规定。   
9.7.4  中心城区建设用地规模与发展方向，应按照节约集约用地要求，根据城市发展定位、资源环境容量和城市化发展的客观规律确定，并与城市规划充分协调。
9.7.5  确定城市建设用地规模的原则：
a）中心城区建设用地规模主要依据城市人口和人均建设用地水平确定。城镇人口一般按常住人口口径预测，常住人口中户籍人口按1.0的比例计算，常住人口中非户籍人口应根据地方实际按0.5-0.7比例进行折算。人均用地按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）控制。具体应根据城市性质、城市人口规模、区域资源环境条件和经济发展阶段等确定，原则上特大城市控制在70～80平方米，大城市80～90平方米，中小城市90～100平方米；
b）中心城区建设用地规模预测可结合采用总量预测法。在分析建设用地面积与人口增长、经济发展速度、土地产出率、基本建设投资等因素之间关系的基础上，运用平均增长法、回归分析法等预测城镇建设用地规模；
c）在资源环境严重制约等情况下，应根据约束条件确定中心城区建设用地控制规模；
d）中心城区建设用地拟订的规模方案应与城市各部门的用地规模预测、城市规划充分协调, 与市域土地利用规划指标和市域城镇体系规划相衔接,经论证确定规模。
9.7.6  选择城市布局发展方向的原则：
a）尽量依托城市已有的基础设施，少占耕地和水域，避让基本农田、地质灾害危险区、蓄滞洪区和重要生态功能用地；
b）尽量采用组团式布局，鼓励在城市组团之间保留连片的农地、水面、山体等绿色空间；
c）各类开发区、园区必须在城市用地规模内安排，注重统筹布局，与周边其他城市功能用地相协调。
9.7.7  中心城区规划数据库要求：应按照1；10000制图精度要求建立中心城区规划数据库。

9.8  土地整治安排

9.8.1  应围绕规划目标、土地利用结构与布局方案的实施，立足当地经济社会条件和土地资源利用潜力，以保护和改善生态环境为前提，制定土地整治方案，并安排到各县（区）。
9.8.2  土地整治方案一般包括建设用地整理、农用地整理、土地复垦、土地开发、土地综合整治等方面的内容，应明确整治的区域、规模、利用方向、资金和政策措施等。
9.8.3  制定土地整治方案的原则：
a）与基本农田建设相结合。土地整治应优先在基本农田集中区安排；
b）与新农村建设相结合。土地整治应与农房改造、农田水利、农村道路建设、农村环境整治等密切结合，促进新农村建设；
c）与落实土地复垦法定义务相结合。对法律法规已明确复垦义务的，应全部纳入复垦范围；
d）与产业政策和供地政策相结合。属于淘汰产业的独立工矿用地，应纳入整理复垦范围，或调整为国家产业政策和供地政策鼓励的其他用途；
e）与城镇工矿和基础设施建设相结合。因规划确定集聚发展、集中建设、改造升级等造成原有建设用地废弃的，应纳入整治范围；
f）与生态环境建设相结合。后备土地资源开发以不破坏生态环境为前提。土地整治要因地制宜确定整治的方式和用途，保护和改善生态环境。

9.9  重大工程与重点项目安排

9.9.1  应针对基本农田保护、土地整治、生态环境建设等方面的需要，安排土地利用重大工程，有计划地推进相关工作，促进规划目标的实现。
9.9.2  土地利用重大工程安排主要依据：
a）上级土地利用总体规划提出的土地利用重大工程；
b）为实现市级规划目标提出的专项土地保护或整治计划；
c）跨县（区）、规模较大的土地保护和整治项目。
9.9.3  应确定土地利用重大工程的目标、任务、措施、实施范围和实施期限等。
9.9.4  可根据经济社会发展需要，安排交通、水利、能源、矿产、环保、旅游等重点建设项目，优先保障用地，促进国民经济持续稳定健康发展。
9.9.5  重点建设用地项目包括：
a）上级土地利用总体规划中已确定的重点建设项目；
b）本市相关规划确定的重点交通、水利、能源、矿产、环保、旅游等建设项目；
c）其他用地规模超过50公顷的独立工矿建设项目。
9.9.6  市级规划编制，应确定土地利用重点项目的位置、用地规模、用地范围和实施期限等。

9.10  近期规划安排

应根据土地利用结构调整总体方案和近期经济社会发展规划，综合考虑宏观调控政策、土地需求态势和当前土地集约利用状况，对近期土地利用做出安排，明确近期土地利用调控指标。

9.11  规划实施措施制定

9.11.1  围绕规划目标和方案，制定行政、经济、技术和社会等规划实施措施，确保规划有效实施。
9.11.2  规划实施措施应符合国家法律法规和政策要求，同时要立足市级政府土地利用管理的职能和权限，具有针对性和可操作性。
9.11.3  规划实施措施要重点针对保护耕地、控制建设用地、推进土地整治等方面，提出领导责任、组织制度、财政保障和监督管理等具体要求。

9.12  规划环境影响评价

9.12.1  根据国家有关法律法规规定，开展规划环境影响评价，协调土地利用与生态环境建设的关系，对市级规划方案实施后可能造成的环境影响进行评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策措施，促进经济、社会与环境的全面协调可持续发展。
9.12.2  规划环境影响评价结合规划编制过程进行，遵循客观公正、充分协调、可操作性原则。
9.12.3  规划环境影响评价按照以下步骤进行： 
a）开展市域生态环境现状调查；
b）确定规划环境影响评价的环境目标与评价指标；
c）对规划编制过程中形成方案的主要环境影响进行评价与比较；
d）针对规划推荐方案提出预防和减轻不良环境影响的措施；
e）编写规划环境影响评价篇章或说明。
9.12.4  规划环境影响评价的主要内容包括：
a）分析环境与资源现状。识别环境和资源特征，分析资源和环境面临的压力和问题，确定规划环境影响评价的环境目标；
b）分析规划目标与相关环境保护和生态建设规划环境目标的协调性；
c） 针对土地利用结构调整、土地利用布局调整和土地利用重大工程规划方案，预测和评价可能引致的环境影响；
d） 针对规划推荐方案实施后可能产生的不良环境影响，提出切实可行的预防或减缓措施；
9.12.5  规划环境影响评价采用定性与定量相结合的方法。各地可结合实际，选用核查表法、矩阵法、生态服务价值法、环境敏感性评价法和空间协调度分析法等方法；
9.12.6  规划环境影响评价具体要求应遵照有关技术规范或规定。

10  成果要求

10.1  规划成果主要包括规划文本、规划图件和规划说明及规划数据库。
10.2  规划文本
规划文本内容一般包括：
a）总则：规划的目的、依据、范围和期限；
b）规划背景：土地利用基本情况、上轮规划实施评价结论、土地利用中的主要问题、未来面临的机遇与挑战；
c）土地利用战略与目标：指导原则、主要目标和基本策略；
d）土地利用规模结构调整；
e）土地利用布局；
f）土地利用区域调控：土地利用功能分区、县（区）主要用地调控指标等；
g）建设用地空间管制；
h）中心城区土地利用控制；
i）土地利用重大工程；
j）重点建设用地项目；
k）加强土地利用管理的重点措施。重点对加强耕地和基本农田保护，推进土地节约集约利用、协调土地利用与生态环境保护关系等提出有针对性的配套措施；
l）规划实施保障；
m）文本附表。要求参见附录D。
10.3  规划图件
10.3.1  规划图件包括必备图件和其他图件。
10.3.2  必备图件要求如下：
a）市级规划必备图件包括土地利用现状图、土地利用总体规划图、建设用地管制分区图、基本农田保护规划图、土地整治规划图、重点建设项目用地布局图、中心城区土地利用现状图、中心城区土地利用规划图；
b）市域范围的必备图件，比例尺一&

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