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下放审批权的同时也强调严格保护耕地 土地严管并未放松
录入时间：2020-03-19 11:21:51 点击：
日前，国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称决定）。决定将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省级人民政府批准，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级人民政府批准。决定一经发布，即刻受到社会各界的高度关注，各种解读纷至沓来。为此，自然资源部着重强调，国务院决定在下放审批权的同时也强调严格保护耕地、节约集约用地，土地严管并未放松。
组合拳破解项目用地难
按照决定要求，自发布之日起，按照土地管理法第四十四条第三款规定，对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；按照土地管理法第四十四条第四款规定，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
自决定发布之日起，对土地管理法第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项，以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项，国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限一年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。
综观近些年我国土地改革的脉络，针对地方化整为零批地造成建设用地失控、耕地大量减少的问题，我国1998年修订土地管理法时，建立了土地用途管制制度，将农用地转为建设用地等审批权限上收到国务院和省级政府，并强化了耕地占补平衡和基本农田保护。这些措施在起到积极作用的同时，也降低了审批效率。党的十八大后，按照“放管服”和供给侧结构性改革要求，土地审批改革力度加大，改革进一步深化，用地难的局面初步得到改善，但矛盾仍较突出，地方政府和企业反映审批效率低等意见仍然不少。同时，土地多头管理、多规重叠冲突、审批层级偏高等体制因素也不可忽视。
从去年开始，国家相继打出了系列改革组合拳。去年8月，我国修改土地管理法规定，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限；同年9月，自然资源部提出以“多规合一”为基础，推进规划用地“多审合一、多证合一”；今年2月，自然资源部报国务院同意，明确不再采取因素法分解土地计划指标，实行土地要素支撑跟着项目走；3月12日，国务院发布决定赋予省级政府更大用地自主权，将先行用地批准权委托给试点省份省级自然资源主管部门。至此，改革走出了最具实质意义的一步。
土地严管并未放松
从决定中可以看出，此次改革采取了差别化政策，八个省级政府被授权或被委托行使国务院的所有建设用地审批权，其余省级政府被授权行使除永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批权。考虑到交通等线性工程大多要占用基本农田，因此改革赋权最大的是八个试点省份，包括四个直辖市和珠三角、长三角四个省；其次是国务院批准规划的城市，其批次用地一般不占永久基本农田。试点城市都是我国发展程度最高、也是开发强度最大的地区，由其先行先试既可以促进经济发展，又有利于深化探索示范。
值得注意的是，国务院决定在下放审批权的同时也强调严格保护耕地、节约集约用地，土地严管并未放松。按照决定要求，国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托。
决定同时强调，各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。
有分析认为，改革敢于大幅放权，从根本上说是得益于多年来坚持制度创新和加强能力建设，夯实了改革基础，突出体现在机构改革、统一国土空间用途管制和生态保护修复上，形成了监管合力，推进“多规合一”形成了有效的空间规划编制和传导机制，加强科技创新特别是信息化建设提升了国土空间监测监管能力，而严格土地执法督察，树立了管理权威。可以说，改革的信心和底气正是源于制度的不断完善。随着自然资源治理体系和治理能力不断提升，土地审批权全面下放省级政府应该为时不远。
对土地供应量影响有限
按照自然资源部的解读，“增效”并非“增量”，决定并未对建设用地规模松绑。决定对建设用地审批权的下放，是由于地区发展较快对土地审批速度要求提升，因而建设用地审批放权重在布局调整，目的是提高效率，而非建设用地规模增量，并未对建设用地规模松绑。
中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、长江学者特聘教授严金明表示，部分媒体对决定的解读颇多偏误，误认为决定“增加了各省及直辖市、省会城市等建设用地规模”“三大核心城市群、成渝都市圈建设用地指标数量增加”“土地供应将进入‘大宽松’时代”等，这些观点都是对决定内容的错误解读。实际上，未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点仍然是挖存量，控增量，实现土地资源的可持续利用和社会经济的可持续发展。
严金明认为，决定对相关审批权下放旨在增效。通过下放相关建设用地审批权，给省级地方政府更多的自主权，使其能够因地制宜、因情施策，破解项目用地落地难、和落地慢问题，赋予地方政府更大的权利自主调整土地利用空间布局，从而提高审批效率、项目落地效率和土地利用效率，让项目落地速度满足社会经济发展要求，进而满足改善营商环境、服务产业发展、提高基础设施保障等用地需求，同时也有利于解决农村建设项目落地、通过“增减挂钩”倒逼解决农村土地利用低效浪费等问题，助推乡村振兴的进一步实现。
此次改革意在提高用地效率，优化核心城市供给结构，对土地供应量影响有限，不会引发土地供应大量释放。因为建设用地总量的把控还在中央，而且中央还掌握着对各省级单位评价机制。改革的核心意义在于提高效率，解决各地基建、地产等项目用地由于审批效率、审批流程而造成的求地而不得的问题；优化土地结构，八大区域的重点一二线城市以及城市圈的基建、地产土地可以得到更有效率的匹配，解决过去经常性的土地供应计划无法完成的问题，同时也为土地制度改革探路，为稳经济出力。（天诚土地规划设计ｚ）
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