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温州“空间换地”　激活城市土地高效利用

录入时间：2014-04-10 16:53:00 点击：

据山东天诚国土规划设计院最新消息：
　　浙江省温州市曾是市场和改革的代名词，“温州模式”引领了中国市场取向改革的潮流。但随着市场经济的深入发展，温州的未来也面临前所未有的挑战。
　　改革开放初期，温州的工业化发端于民间草根，产业起点低，企业规模小，工业区与居民区交错混杂。随着城市化的快速推进，城镇边的村庄、工业区被迅速城市化，而城市建设却没有及时跟上。这种独特的城市化现象，造成了温州城镇低效用地丰富且集中。据统计，全市共有城镇低效用地约34.48万亩，约占城乡建设用地总量的30%。
　　2013年初，《浙江省城镇低效用地再开发工作方案》得到国土资源部的同意，作为该方案试点城市之一，温州入列其中。当年，“空间换地”列入省政府体制改革重点，旨在深化“亩产论英雄”、集约促转型，更好地利用有限的发展空间。近日，记者走进温州，对该市城镇低效用地再开发的做法一探究竟。事实表明，“空间换地”激活了城市土地高效利用的深层动力。
　　水土共治，创造城市之美 
　　温州是典型的江南水乡，但伴随着社会变迁，传统城市空间肌理遭到破坏。
　　南塘街地区位于温州南塘河畔，王羲之赏荷之旅便在此地。《永嘉谱》云“南塘旧以荷花名。夹岸又多橘园，为夏秋胜赏。”正是当年南塘的真实写照。可在改造前，街区内住房低矮、厂房破残，沿河众多的小作坊、小工厂成为当地河道的一大污染源，还有大量边角地、插花地和夹心地，平均容积率只有0.83。
　　2006年，温州市委、市政府开始启动南塘街改造，开发方式融合“三旧”改造、“五水共治”、地下空间开发等多项内容。改造范围涉及3300多户民房和企业，拆迁面积达51.8万平方米，项目规划总占地面积约940亩，规划总建筑面积约82万平方米。
　　按照“政府主导、企业运作”模式，当地政府与温州名城集团合作，结合“三旧”改造，对大量旧厂房、旧住宅进行了整体拆迁。项目实施过程中，结合城市“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”目标，建设部门改造了地下污水和供水管道，将各类污水纳入城市排污系统，并将沿河各类基础设施修建一新。
　　通过土地综合开发利用，“印象南塘”项目用地的平均容积率从改造前的0.83提高到2.66，单位土地产出大幅提高，区域内边角地、插花地、夹心地均得到有效利用，地下空间开发总量达21万平方米。
　　“这个项目最大特点就是通过向地上、地下拓展空间，提高了土地使用效益。”根据温州市国土资源局副局长程建春的介绍，南塘片区改造共腾挪出公共空间用地628亩（占总用地的66.8%），用于建设公园绿地、道路广场等；除去260余亩土地专用于当地居民安置房外，剩余52亩地用于商业开发，经济效应和综合效应显著。
　　腾笼换鸟，助力产业升级 
　　如果说“印象南塘”为城中村改造提供一个可借鉴的样本，那么以征收拆建和租赁改造相结合的腾笼换鸟之术，则为温州实现旧厂改造、产业升级提供了有力推手。
　　瓯海区是“温州模式”的发源地之一。中国第一家股份合作制企业——瓯海登山运动鞋厂诞生于此。“这里是温州工业的摇篮。”温州市瓯海区城镇低效用地再开发办公室副主任王文胜这样形象地比喻。
　　正因历史悠久，来不及转型的“低小散”企业数量众多。以位于瓯海经济开发区内的梧白工业园为例，该区域是瓯海经济开发区历史最悠久的旧厂区之一，企业占地面积虽不大，但建筑产权所有人数量众多，业态多为层次较低的高污染高耗能工业企业。
　　为提升产业结构，同时也为低效企业寻找出路，在考虑原企业利益的前提下，政府采取“租赁改造”的方式进行旧厂房改造。政府从原企业主手中将原厂房承租过来，按照“三不变”（主体不变、用地性质不变、建筑结构不变）原则，进行厂房建筑立面和基础设施改造，再统一招租给各类高科技、创新型企业。或者由园区内现有企业通过“优二兴三”、“退二提二”方式，引进符合园区产业导向的项目，实现自行转型升级，使其亩产倍增。
　　为调动原企业主的积极性，政府在租金方面一律按照现市场价计算，就高不就低，再按优惠价返租给新招来的企业。“这个做法可谓做到了多赢，对于原有低效企业来说，土地权属不变，同时又可以获得一笔长期稳定的收益；对新企业来说，可以用相对较低的价格租到放心的厂房；对政府来说，推进了区域的产业转型。”王文胜说。
　　目前，项目一期共有34家企业已经签订租赁协议或自行开展转型升级。以温州市国家大学科技园启动区命名的温州“9号创意街区”也于2013年正式在该区域启动，一期已签约的2.2万平方米电子商务园，带动了整个工业园区的产业升级。
　　根据瓯海经济技术开发区管委会副主任周伟东介绍，2012年该区块亩产税收约12万元，通过租赁改造后，亩产税收能达到30万元，今后二期建成之后，预计亩产税收能达到50万元。
　　目前，在瓯海、龙湾等工业较发达地区，旧厂改造模式纷呈，“温州制造”借此转入“温州智造”。
　　政策红利，解决遗留问题 
　　除利用粗放、布局散乱的存量建设用地之外，不符合环保要求用地也是温州城镇低效用地再开发的重点。名声在外的水头“皮都”就是一个典型案例。
　　水头镇位于温州南部，制革业是该镇的传统工业，也是支柱产业之一。这个10万人口的镇，生皮产量一度占到了全国的1/4，制革企业超过千余家，一年创造的产值高达40亿元。然而，在获利同时，污染伴随而生。制革业是水污染大户，每张皮都要用大量水加上化学物质褪毛、脱脂、软化、染色。2003年，水头镇被列入全国十大典型环境违法案件。
　　严重的污染激起了民怨，也坚定了政府治污的决心。从上个世纪90年代开始，水头镇的治污工作就开始进行。经过近20年的高压治理，当初千余家制革企业整合至8家，污水排放量从当初的7万吨/天降至7000吨/天。
　　看到制革业大势已去，聪明的水头人纷纷做起了水污染更小、附加值更高的皮带生意。如今，全世界每7条皮带中，就有1条出自这里。“只有当产品的附加值增加了，企业的利润提高了，才能最大限度减少和杜绝污染，水头才能彻底摘掉‘国’字号的污染源帽子。”曾亲自督导水头治污行动，原平阳县副县长，温州市国土资源局局长陈景宝这样说。
　　通过对污染企业的整改，大量整改土地被遗留下来，这些土地权属复杂，历史遗留问题众多。由于缺少新增建设用地指标，水头皮革基地产业转型升级一直裹足不前。这次，温州市将水头皮革基地列入了城镇低效用地再开发试点，第一期面积约为229公顷。
　　第一次全国土地调查中，温州的存量建设用地为47.61公顷，而在第二次全国土地调查中，上升至197.86公顷。“其中相差的将近150亩土地，实际已经是建设用地了，但因为没有新增建设用地指标，这些土地一直无法名正言顺。”水头皮革基地管委会副书记叶舒告诉记者。这次试点最大的政策红利——地类认定，将为皮革基地化解这一难题。
　　根据《浙江省城镇低效用地再开发工作方案》，在1996年全国第一次全国土地调查现状地类为农用地，同时在2009年全国第二次土地调查现状地类为建设用地的土地，目前土地现状为建设用地的，将按建设用地报批。该政策将大大缓解皮革基地新增建设用地指标不足和耕地占补平衡困难的局面。根据水头皮革基地产业规划，当地政府计划联合企业整体开发，未来5年将皮革基地建成集工商业、居住、物流等多产业于一体的多功能产业城。
　　从民众的心头之患到未来的产业新城，水头皮革基地的转型之路说明，土地管理政策在对待历史遗留的土地问题时，需要尊重历史、实事求是、分类处理。

     山东天诚国土规划设计院有限公司成立于 2004年，是全国首批土地规划甲级资质单位、中国土地学会 会员单位，专业提供高标准基本农 田建设、农田水利、农业综合开发项目最优规划设计方案。公司立足山东、面向全国，行业涵盖国土 、水利、财政、农业、农业园区、家庭农场等行业，业务范围包括土地整治、土地复垦、土地规划、 地籍测绘、工程测量、房产测绘、农田水利规划设计、农业综合开发规划设计等。

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