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“三权”分离是我国农村土地制度改革创新和突破
录入时间：2014-04-17 14:23:50 点击：
山东天诚国土规划设计院有限公司信息报道：
2014年1月19日中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》下发，这是全面贯彻十八届三中全会精神，全面深化农村改革的指导性文件，也是对当前和今后一个时期农村改革的全面部署。该“意见”分8个部分共33条，其中第4部分第17条就完善农村土地承包政策提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”。这是改革开放三十五年来，农村土地制度中“三权”分离首次被正式提到农村土地制度改革层面。依法进行“三权”分离，是新时期新情况下生产力和生产关系调整的必需，也是保障农民合法权益的当务之急。“三权”分离的管理模式，是我国农村土地制度改革在理论上的创新和实践上的突破，这种创新和突破将再次迎来农村生产力的又一轮大释放。
落实土地所有权
土地制度是我国基本核心制度，土地所有权是土地制度的核心，它决定了土地的归属问题，是国家实施政权管理的主体内容之一。我国土地所有权在国家建设的不同时期也经历了归属主体的变化。解放初期，我国颁布实施了第一部《中华人民共和国土地改革法》(1950年)，土改运动把延续几千年的封建地主土地所有制改变为农民土地所有制，农民成为土地的所有者和经营者。土改运动使我国农村土地制度发生了根本性变革，农村生产力得到了极大的解放。
1953年我国进入了社会主义改造期，土地制度成为农村社会主义改造的主要内容，在经历了互助组、初级合作社后，1956年底全国农村基本实现了高级合作社，此时土地及其它生产资料完全实现了集体所有制——农业合作社集体所有。合作社统一经营取代了农民自有土地、自我经营为特征的小农经济。农村土地集体所有制的确立标志着我国农村社会主义改造的基本完成。
1962年《农村人民公社工作条例》颁布，农村土地所有权和经营权完全归人民公社(生产队是人民公社的基本单位)所有，人民公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理。这一土地制度体现了鲜明的计划经济体制特征。
1978年农村经济体制改革全面展开，1979年9月中共中央《关于加快农业发展若干问题的决定》从新的视角对农民自营副业和农村集贸市场给予了肯定。1980年9月中央《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中第一次正式宣布“包产到户”可以作为一种体例外的体制形式存在，这一决定拉开了农村全面土地改革的序幕。1981年底全国各地农村实行的各种农业生产责任制形成，从此我国农村土地制度打破了土地“所有权”与“经营权”二者高度统一的模式，二者分离，农村土地归集体所有，农民有承包经营权。“所有权”与“承包经营权”二权分离管理模式的确立，使农村生产力出现了历史上第二次大的释放，农民的生活也随之发生了翻天覆地的变化。
农地集体所有制不仅是公有制的重要组成部分，也是我国农村社会治理机制的基础，是土地承包权的基础和本位，是我国农村经济的根本制度。落实农村土地所有权不变，也是坚持农村基本经济制度不变的体现。土地作为一种不可再生资源，关系到国计民生，保护土地资源是政府管理的一项重要职能，这不仅是简单的经济问题，更是重要的政治问题。2014年中央一号文件在完善土地承包政策中再次强调了落实土地所有权，其实质在于强调农村土地资源归集体所有的属性，强调政府对土地资源的保护和宏观管理，这是深化农村土地制度改革的底线，无论改革走到哪一步，土地制度中的底线是不能突破的，这一点是毫无疑问的。
稳定土地承包权
土地承包权是我国土地制度改革中，在农村集体拥有所有权的前提下出现的由农民对部分土地进行承包经营的一种权利，也是我国农村的一项基本经营制度。1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》对农村土地家庭承包第一次给以正面肯定。1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》强调了土地家庭承包与过去的私有经济有着本质的区别，充分肯定了承包经营是中国人民的伟大创造，是中国特色社会主义在农村的探索实践，并把家庭承包经营确立为农村基本经营制度。1984年中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》再次把稳定和完善责任制作为农村工作的重点，明确提出延长土地承包期：“一般应在十五年以上，生产周期长的和开发性的项目承包期应当更长一些”。2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》颁布，该法第20条指出“耕地的承包期为三十年”，并提出“国家依法保护农村土地承包关系长期稳定”，这使得农民对土地的长期经营在法律保障下有了更多、更大的投入，这对农村经济的稳定发展是极为有利的。土地家庭承包经营制是党的农村政策基石，夯实这一基石，巩固家庭经营在农业中的基础性地位，对维护好实现好农民的各项权益，维护农村社会的安定具有重要的社会意义和政治意义。要建设美好乡村，实现农村小康社会，实现中国梦需要农业发展、需要社会稳定，需要人心稳定，这些稳定很大程度上来自于政策的稳定。稳定土地承包关系长久不变，可以稳定人心，保证农民对农业投入的积极性，维护国家的粮食安全，保证社会稳定。这是一项利国利民的战略性决策，也是我国土地管理趋于法制化的具体体现。2013年中央一号文件中就稳定农村土地承包关系再次提出：“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。”把稳定土地承包关系提到了法制上来。2014年中央一号文件也再次强调稳定承包关系并保持长久不变，也正是基于以上的管理理念所作出的决定。所以稳定承包权就是稳定党在农村的政策，稳定农民积极生产的心、稳定农业生产、稳定农村社会安定。稳定无小事，必须从政治高度看待这一问题。
放活经营权
农村土地经营权是农户在土地承包经营前提下，依法对集体所有土地承包后，享有经营、使用和收益的权利。2003年颁布实施的《中华人民共和国土地法》中提出：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。民间的土地流转逐步合法化，多形式的土地流转现象在农村出现，土地“承包权”与“经营权”开始了悄然分离。这是实现土地“所有权”与“承包经营权”两权第一次分离后，“承包经营权”的二次分离，放活土地经营权在实践中得到大胆的探索。2005年农业部颁布实施了《农村土地承包经营权流转管理办法》，推动了土地流转的规范化操作，使放活的经营权在法规的层面上有序进行，体现了政府对土地管理步入法制化轨道。2008年农业部下发了《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》，再次体现了政府对放活经营权的管理和服务的双向职能。双向职能的体现，使土地经营权的流转出现了量变，土地规模化流转的现象在社会上产生。2009年中央一号文件中提出：“建立健全土地承包经营权流转市场……”。土地经营权放活的力度加大，体现了更多的市场化元素。2013年中央一号文件中就稳定农村土地承包关系提出：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。此文件明确了土地经营权流转的原则及流转的对象，使经营权流转向发展适度规模经营方面侧重。2014年中央一号文件再次提出“放活经营权”，明确地把土地经营权从土地承包经营权中分离出来，强调的是放活即放开和搞活。这是党在农村的政策在新形势下的适时调整和完善，是我国土地制度管理的又一创新。放活经营权既能保护农民合法的承包权利益，增加承包人收入，又能维护经营者的利益；既能够有效解决稳定土地承包权和发展现代农业之间的矛盾，使土地资源得以优化配置，又能为构建新型农业经营体系，发展规模经济创造前提条件。放活经营权是全面深化土地制度改革，实现农村经济发展方式转变的具体实践，也是我国新时期土地管理模式的理论创新。
总之，理顺农村土地的“三权”关系，坚持所有权，稳定承包权，放活经营权，实施“三权”分离管理模式，是完善农村土地承包政策，进行发展方式转变的探索。这种探索是农村改革理论上的创新，也是实践上的又一突破。
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