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如何解决农村变迁中妇女遇到的土地权益问题？
录入时间：2018-01-02 11:08:42 点击：
在我国，男女的土地获取起点是公平的。地权平等是妇女的基本权利，也是男女平等原则的重要体现。为防范妇女因婚嫁流动而失地的情况，农村土地承包法也强调了出嫁妇女在新居地没有分配土地之前，原居地不能收回其土地。但这一理想化的制度设计难以在现实中落地。
农村妇女土地问题产生的历史背景
人民公社解体后，土地“分包到户”采取以家庭人口计数、不分男女，平分集体土地的做法，体现了男女享有同等的分配权利。但在传统的父权制婚姻家庭制度下，以家庭作为一个合法的承包单位，就决定了妇女土地权利的实现与否与她的婚姻状况密不可分。在土地一轮承包期间，集体层面一般采取根据家庭人口变化而动态调整土地的办法。这一时期的政策秉承公平优先的原则，一定程度上遏制了妇女因出嫁、离婚、丧偶等流动性而失去土地的情况。
在土地二轮承包期间，政策发生了转向，过去短期承包的做法引发很大争议，为鼓励农民对土地的长期投入，提高农业产出，效率原则逐步取代公平原则。原定的承包期到期之后再延长30年不变，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。从《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发[1993]11号文件)、《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发[1995]7号文件）、《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中发[1997]16号文件）到1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，国家政策法律对调整土地的限制越来越严格。
中国加入世界贸易组织后，保障国家粮食安全的紧迫性和重要性提升，效率原则更是被奉为圭臬，2002年出台的“农村土地承包法”明文禁止承包期内发包方调整承包地的做法。为防范妇女因婚嫁流动而失地的情况，“农村土地承包法”也强调了出嫁妇女在新居地没有分配土地之前，原居地不能收回其土地。但这一理想化的制度设计在现实中仍然面临着重重障碍。
城镇化背景下更应重视农村妇女土地问题
与土地政策转向相伴的是我国城镇化的快速推进，土地增值收益和村集体收益激增，一些地区的土地由实物物权改为虚拟股权。此外，国家的“三农”政策也转向“工业反哺农业、城市反哺农村”的新阶段。尤其是2006年农业税的全面取消，国家、集体与农民的关系出现了重大调整。农民的土地权利和集体成员身份的含金量大大增加。妇女土地问题的表现形式也随之发生了新变化，与一轮、二轮土地承包中妇女因婚姻变动而失去土地的情况不同，新一轮的妇女土地问题集中体现在征地补偿和股份改革带来的土地增值收益分配、宅基地分配以及土地流转中的决策权、收益权等各项权利。可以说，后者将妇女土地权益与集体经济组织成员权或村民待遇之间画上了等号。如果说一轮、二轮土地承包中妇女的土地问题尚掩盖在“单一家户”的家户产权制度安排之下，新一轮的妇女土地问题则向集体所有制发起了挑战。
我国农村土地集体所有的性质本身存在着主体模糊性，随着农村社会变迁，其内容也在不断变化。2007年出台的《中华人民共和国物权法》试图通过引入“成员权”来明确集体所有权的主体，并将集体所有权转化为一个管理权能的问题，体现集体成员的民主决策，村民委员会组织法、农村土地承包法、土地管理法等也都有相呼应的规定。成员权是以身份为基础的权利，成员权的享有基础是成员资格，而成员资格的认定属于立法上的空白，且关于成员资格的立法遥遥无期。如此一来，最能体现集体成员民主决策的村民自治成为不二选择。现实中，在村民自治“多数决”的合法化外衣之下，却产生了不少“一村一策”的成员资格认定标准，其共同之处无外乎将出嫁未迁、离婚丧偶甚至大龄未婚等类型的妇女排除在外，侵犯了她们合法的土地权利。这些情况往往出现在快速城市化的城郊农村或者集体经济发达的农村地区，这些村庄就成了“男子汉”的快乐岛和“出嫁女”的伤心地。
妇女被剥夺成员身份，往往并不是以她的婚姻关系变动为时间节点，而是以其所在村的集体资源分配时间为节点。这表明，集体和家户并非公私二元对立的，而是具有性别色彩的社会关系导致的结果。
自20世纪80年代起，在作为农村集体产权改革试验区的广东佛山市南海区，“外嫁女”就开始持续不断进行集体维权上访。她们的集体维权使得区政府不断出台地方政策，还成立了专门的办公室。与此同时，村组干部和村民出现了抵抗。每一次的股份分红，都成为村干部、村民、“外嫁女”和地方政府多方攻防的“竞技场”。20多年的拉锯战之后，地方政府宣布回到以家户而非成员为单位进行股权设置以及“生不增、死不减”的静态管理。“成员资格”界定的复杂性及所激化的矛盾冲突以及社区的封闭性与人的流动性之间的矛盾，会随着农村集体产权改革的推进而愈演愈烈。尽管目前学界对改革问题进行了富有成效的研究，但是这些研究却缺乏来自社会性别视角的关注。
解决农村妇女土地问题应重视性别公正
党的十九大对社会主要矛盾做出了新的判断，即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在“不平衡的发展”之中，社会性别维度长期被忽视了。妇女个体对其土地权利的主张，挑战了集体、家户层面由男性主导的土地产权模式，提出了对“单一家户”的批判和对“公私二元对立”的批判。新时期的妇女土地问题，也在拷问着市场化推进过程中的转型正义问题，成了矛盾的焦点或者说一个性别化的场域。
随着新一轮土地确权颁证、“三权分置”、农村土地制度改革三项试点、农村集体产权制度改革试点工作的不断推进，新时期的妇女土地问题意味着，妇女不仅仅是失去了“土地”，更是失去了承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、自留山使用权、债权性农地使用权等第二层次的权利以及征收征用补偿权、农民的社会保障权、成员权、土地发展权等第三层次的衍生权利。
妇女土地问题，不会因农村发展和市场化改革而自动得到解决。相反，如果现有制度安排存在着性别不公正，如果社会性别意识在发展中长期缺位，延续旧的思路推进发展，将可能使情况更加严重，甚至更加难以解决。市场本身无法消解性别问题，政策的重点不是对既有后果的修修补补。目前我们所能做的，也许是在集体和家户产权制度安排下找寻一个解决之道，以期真正维护妇女土地权益，促进社会和谐稳定，推动性别平等实现。
值得欣慰的是，实践中已经涌现出一些值得推广的经验，包括：新一轮土地确权颁证工作中确保妇女“证上有名、名下有权”，探究承包经营权的产权属性和家庭成员间分割的可能性及路径；完善现行法律法规与政策，强调社会性别视角、增强可操作性，依法调处土地纠纷；纠正村规民约中违反法律法规的现象，为妇女土地纠纷提供有效调解机制；动员农村妇女参与修订村规民约、落实村规民约等。（天诚土地规划设计ｚ）
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