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土地制度改革具体建议及配套措施
录入时间：2014-03-28 16:25:16 点击：
山东天诚国土规划设计院有限公司信息报道：
土地制度改革推展以来引来各界的关注，如何有效的推进土地制度改革呢？就土地制度改革的具体建议及配套措施如下介绍：
土地制度改革推展以来引来各界的关注，如何有效的推进土地制度改革呢？就土地制度改革的具体建议及配套措施如下介绍：
(一)大幅扩大城镇建设用地规划
首先需改变严守耕地红线的思路。在过去若干年内，坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用，但严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲，既不利于优化土地资源配置，而且还导致人地矛盾突出，城镇建设用地供给紧张。衡量中国粮食安全，不能只用耕地面积来衡量，还要看耕地的质量和污染情况，以及在污染土地上生长出来的粮食质量。当前和今后一段时期，通过推动农业科技创新和农田整治以及拓展农业国际贸易与投资，过去所固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的，城镇建设用地规划可有很大突破。美国、日本建成城市用地分别占国土面积的3.1%和4.2%，而中国仅为0.33%，其中居住面积占比仅为0.11%。我们城市居住用地至少有10倍以上扩张空间。城镇建设用地供给增加，可有效减小土地供需缺口，降低土地价格，从而对降低房地产价格起到明显效果。城镇建设用地规划扩大后，耕地投放市场是个逐步的过程，取决于城镇化进展和市场需求。
其次，应实现全国范围内的土地占补平衡。按市场原则建立土地计价交易的统一市场，在全国范围内实现占补平衡，通过市场机制来优化配置。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。土地“当量”类似于标准煤的概念，简单地说就是把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。采用这种标准化的统一计量，可以更加科学、准确地推进耕地保护和占补平衡，促进建设用地供给。
以土地“当量”作为土地计量、核算的标准后，不同地区的耕地和建设用地就有了统一的计量标准，这样就可以在全国范围内建立土地“当量”交易市场，同时可以改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。土地“当量”交易机制的基本框架为：一是确定计划年份各年净减少的农用地“当量”，将这一“当量”分配给各省级行政区;二是“当量”配额进行一级市场交易，完成初始定价;三是建立“当量”配额的二级市场交易机制。各省区可根据需要购买或出售配额，从而在确保总量不变的前提下实现地区间的调剂。配额作为稀缺性资源，会在市场上形成均衡价格，并在地区间的交易中实现最优配置。市场会为这种交易、定价提供良好的机制。
当然，还要大力发展与土地“当量”市场相对应的土地评估体系，确立一套科学、合理的评价与核算标准，这也是市场交易和金融市场创新的基础。同时，市场还会激励各种有助于增加土地“当量”、降低配额成本、提高土地利用效率的行为。过去，由于不确定性大、回收周期长，私人部门很少有积极性投资于农业科技和农田整治，但如果投入产出通过土地“当量”配额及其交易价格来衡量，投资者就可以此来融资或直接卖出配额获得回报。这个过程也需要充分发挥金融市场的特长，形成以土地“当量”配额为标的的金融产品及其衍生品市场。
(二)改变供地方式
在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨;另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。我们提出以下三个改变供地方式的方案，并进行了利弊分析，其共同目标是减少地方政府对土地财政的依赖，发挥市场资源配置作用。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。
方案一是改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后，由政府承担土地购置、开发成本，并向土地使用者(开发商等)按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后，销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。这样，购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价，但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。市场机制会将未来购房者缴纳的房产税折现，抵扣现在应付的购房价，从而可大大降低现付房价。这样，尽管从总的负担水平看，购房者一生承担的住房总费用可能仍然比较高，但其购房时所需承担的首付和按揭将大大下降，只要人均GDP持续增长，其未来支付能力也会不断提高。政府则通过未来逐年征收房产税和其他相关税费补偿最初的土地购置及开发成本，而且城市建设水平的提高、公共服务的改善以及商业活动的繁荣可为政府带来不断增长的税费收入，这就为今后政府的城镇化建设及其资金投入提供了可持续发展机制。因此，零地价供地并不意味着土地无偿使用，而是将过去一次性收取改为未来长期逐年收取。
此方案将政府事先一次性获得卖地收益转变为先垫付土地购置及开发成本，并用未来的税费收益现金流覆盖。此举可有效降低土地价格，从而降低房价，但在土地供给过程中容易产生寻租行为，也需要进一步研究如何实现土地资源的有效分配。
2008年全国35个大中城市房地产开发成本构成如表1所示。假设住宅用地成本(包括征地成本)占土地价格75%，成本地价降低25%，可降低房价7.5%～12.5%。
方案二是地方政府的卖地收入归中央。除征地成本外，地方政府所得的卖地收入上缴中央政府，以避免地方政府过度依赖卖地收入。在具体操作上可采取逐步过渡的方式，初期按一定比例上缴，分成比例也可以考虑城市类型差别。用中央分成的土地出让金建立城市土地平衡基金，基金用于鼓励城市发展保障房以及多层次房屋市场。
此方案对现行征地制度变动较小，但土地价格不一定能够下降，而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本。地方政府事权和财权不匹配的问题会加剧，中央政府和地方政府之间信息的不对称也可能会影响政策效果。
方案三是政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。除基础建设、公共设施等用地由政府直接参与征地外，政府不再参与土地征收、出让过程，这也是其他国家和地区土地制度的一般安排。政府的职能在于做好供地规划，实际土地的供应和价格决定过程由用地主体与土地所有者(主要是村集体)直接谈判。通过减少政府干预，一方面可以实现土地资源的市场化配置，有利于提高土地利用效率，发现土地真实价格;另一方面也有利于减少政府对卖地收入的依赖，完善财税体制改革。
此方案的优势在于土地市场化改革一步到位，理顺土地供应和价格决定机制。但需对现行土地管理制度做较大调整，也依赖于农村集体决策机制的完善。
(三)允许地方政府发行市政债
不管采取上述何种方案，改革后，政府不能再依靠“卖地”，而且还可能要事先垫付土地购置和开发成本，这可有效减少地方政府着眼于“卖地”的短期行为和腐败问题。当然，这也会限制地方政府增加土地供给的积极性，因此需要设计相应的激励机制，鼓励土地供给及供给融资，为地方政府先期征地和开发投入提供市场化的资金保障，相应的财税制度改革和金融市场创新可提供充分的支持，并形成有效的激励约束机制。
土地制度改革必须有与之相关的措施实施，保障群众利益的前提先，依法推进土地改革。
山东天诚国土规划设计院有限公司成立于 2004年，是全国首批土地规划甲级资质单位、中国土地学会 会员单位，专业提供高标准基本农 田建设、农田水利、农业综合开发项目最优规划设计方案。公司立足山东、面向全国，行业涵盖国土 、水利、财政、农业、农业园区、家庭农场等行业，业务范围包括土地整治、土地复垦、土地规划、 地籍测绘、工程测量、房产测绘、农田水利规划设计、农业综合开发规划设计等。
网站：http://www.sdtcghy.com土地制度改革必须有与之相关的措施实施，保障群众利益的前提先，依法推进土地改革。
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