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农村土地“三权分离”新格局已经形成
录入时间：2014-04-04 08:55:42 点击：
据山东天诚国土规划设计院最新消息：
1月19日正式发布的2014年中央一号文件明确规定，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。这是继中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”之后，国家又一次提出农村土地“三权分离”。这表明，我国农村土地所有权、农户承包权、土地经营权“三权分离”新格局已经形成，标志着我国农村土地的第三次改革拉开了序幕。有鉴于此，笔者以基层情况为视角发表一孔之见，以期有助于“新格局”之理论研究及实践探索。
一、落实集体所有权
宪法第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。这表明，生产资料的社会主义公有制由两种所有制组成，那就是全民（国家）所有制和集体所有制，二者构成国家经济制度之基础。而所有权是所有制的表现形式，所有制是所有权的性质归属。就土地而言，宪法第十条将其划分为国家所有和集体所有，即：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”另外，宪法同时规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。上列宪法规定表明，我国的土地无论城市土地和农村土地，其性质只能是公有制，不允许土地私有，以任何形式主张土地私有的行为都是违反宪法原则的。
中央农村工作会议和中央2014年1号文件所称之“落实集体所有权”，是指坚持以生产资料的土地集体所有制为导向，保障集体土地所有权在生产资料上占有、使用、收益、处分权能之实现。“落实集体所有权”之含义，笔者理解有三：第一、坚持农村土地的集体所有权，是实现农村土地生产资料集体所有的根本方针和原则，是消灭土地私有制和变相私有现象的根本手段，是维护农村土地所有权、承包权、经营权的核心价值所在。第二、农村村、社及其经济组织作为农村土地的所有权主体，对其所拥有的土地具有独立的占有、使用、收益、处分之权利，任何单位和个人均无权干涉，非为国家公共利益的需要不得征收征用，凡经征收征用必经依法予以补偿，任何单位无权随意处置或者无偿使用。第三、“落实集体所有权”，还包括正确行使所有权人对土地的发包权和土地流转的依法监督权及管理权，充分发挥集体所有权在处理土地撂荒方面的监督作用，在平整和改良土地方面的主导作用，在促进土地适度规模经营方面的桥梁作用。
二、稳定农户承包权
我国农村推行的土地农户承包权，是农村土地第二次改革所创造的以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制。该经营体制赋予了农民长期而有保障的土地使用权。中华人民共和国农村土地承包法明确规定：“国家实行农村土地承包经营制度（第三条）；国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖（第四条）；农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利（第五条）。应当说，我国广大农村推行的家庭承包土地的方式，是比较成功的土改制度改革，不但极大地调动了农户的土地使用积极性，有效地增加了农民收入，在解决了温饱的基础上，促进了农业经济的繁荣，加速了新农村建设的推进和发展，而且对于打破城乡二元结构起到了重要作用。
但由于大量的农村青壮年劳动力溶入了全国性的打工潮，两亿多生力军走向了城市和工业建设第一线，原本充满土地承包经营活力的农户大多成了空巢家庭，老残妇幼的主体结构已经无法持续发挥家庭承包的功效，突出问题是撂荒、废耕现场随处可见。这是目前农村中土地承包权发生巨变的现实而又急需着手解决的突出问题。“稳定农户承包权”的关键落在“稳定”上，如何“稳定”呢？笔者认为目前有三个方面的工作要做。一是，在尽可能加大控制农村现有劳动力外流力度的基础上，充分利用现有承包农户的积极性，力所能及地发挥承包农户的生产功能，尽一切可能减少撂荒、废耕现象。村、社基层组织应充分发挥管理上的协调作用，在抢种抢收季节抓好协调，必要时请求政府调配力量应付农忙局势，比如组织机关工作人员及在校学生突击抢种抢收，有条件的地方发展机械耕作，用机械化取代人力化。二是，加大对外出务工人员的情况普查，通过示范和典型引路吸引他们返乡就地发展，政府给他们创造返乡发展的环境、条件和基础，推动外出劳动力回流，稳定农户的土地承包权。三是，按照农业部产业政策与法规司张红宇司长的见解，在承包权与经营权相分离格局下，承包权主要体现在承包主体通过让渡经营权而获得财产收益，在土地被征用或退出后获得财产补偿，以及未来对承包土地的继承权。
三、放活土地经营权
土地经营权是从农户承包权上分离出来的相对独立的权利。这种新的权利，需要在承包权与经营权之间审慎分割农村土地的占有、使用、收益等相关权能，使之既不能引发承包权利人的不满，又能体现出对经营权利人经营利益的保护。一方面，从目前情况看，已经比较明确的是，十八届三中全会将赋予经营权在农地新增的两项权能，那就是抵押权和担保权，即经营权利人可以就其经营之土地行使抵押权和担保权。因为抵押权属于担保物权之一种（除此还有信托、质权等），土地作为不动产抵押实行的是不转移占有，只应转移不动产的有关契据或者证明资料即可实现；而担保权则是债务人或第三人为保证债务之履行而向债权人设定的物权，在债务人不履行债务情况下，债权人有权直接变卖担保物而受偿。另一方面，如前所述，全国性打工潮冲击，使农户的土地承包权向土地经营权发生分离。事实上，在打工潮形势下发生的农地的规模经营模式也在逐渐扩大，相继出现的合作社、家庭农场主、农业产业大户、工商企业等新兴经营主体，给农户承包权让渡经营权开辟了广阔前景。
需要注意和强调的是，农户流转出去的是经营权，而经营者用于抵押、担保的也是经营权，承包权始终仍然在农户手里，最大限度地保障了农民的土地权益。同时，由于经营权相对独立，为其在更大范围流转和更高效配置提供了便利，有助于拓展其权能空间，从而促进农业现代化的发展。
总之，既要有效稳定农户的土地承包权，又要放活土地的经营权；既要保护农户承包权的合法权益，又要照顾到土地经营者的正当利益。这一切，需要政策的细化、条件的创设和程序的厘清，并不断发现问题和解决问题，扬长避短，努力探求新路，方能实现承包权与经营权让渡之双赢。
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