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农村改革创新－“三权分置” 助力农业生产力提升
录入时间：2016-11-08 15:16:10 点击：
日前，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。在国务院的新闻发布会上，农业部部长韩长赋全面解读了“三权分置”这一农村改革的重大创新。改革开放之初，实行家庭联产承包责任制，所有权归集体，承包经营权归农户，此为“两权分离”；现顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权再分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局。
土地“三权分置”改革是我国农村改革的又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善，有助于破解我国农地细碎化等农业现代化、集约化经营所遇到的瓶颈，对提升农业生产力具有非凡的意义。
合适的产权安排是生产资源得以有效使用和优化配置的先决条件。我国实施家庭联产承包责任制，本质上就是对现代产权中的所有权和使用权进行有效分离。产权制度的不同，带来了经济绩效上的巨大差异。1978年11月24日，安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“ 生死状”，将村内土地分开承包，第二年粮食总产量达66吨，相当于全队1966-1970年5年粮食产量的总和。1980年5月31日，邓小平在一次重要谈话中公开肯定了小岗村的做法。1982年1月1日， 中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、 包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。毫不夸张地说，正是产权制度的激励，赋予农民以长期而有保障的土地承包经营权，调动了农民的积极性，才使中国彻底摆脱了挨饿的命运，并因此创造了令世人瞩目的奇迹：用世界上7%的土地养活世界上22%的人口。
随着经济社会迅速发展，我国农地产权遇到了颇大挑战。一是“温饱型”农业已经不能满足农民进一步富裕的愿望，极度细碎化的农地限制了农业生产率的提升。此前，一些地方曾希望用“小块并大块”的模式破解农地细碎化问题，但推进困难；二是随着工业化、城镇化的推进，大量农民流转到了非农领域，将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离。农业部公布的数据表明，截至今年6月，全国2.3亿农户中，流转土地的农户超过7000万，比例超过30%，一些地区甚至超过了50%。根据农村生产力与生产关系出现的新矛盾，在深入调查研究的基础上，中央实事求是地作出决策，决定将以前 “两权分离”的体制，转变为“三权分置”新体制。
“三权分置”开辟了中国特色新型农业现代化的新路径。原来的承包经营权被一分为二后，承包权还是归农民，经营权则可以流转（包括流转给非农户）。如果有农民不太善于利用现代企业理念和方法来经营土地，则可以将农地的经营权交给能够使土地效用最大化的企业或个人，增加当事双方和全社会的经济福利。未来，农地抵押到底是附加在承包权上还是经营权上？农业补贴到底是补贴承包权还是经营权？这都是跟农民息息相关的问题。
“三权分置”在坚持土地集体所有权的前提下，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，推动现代农业发展奠定了制度基础。它使农村生产关系适应了生产力进一步发展的客观需要，有望最大程度地解放农村生产力。
需要提醒的是，农地改革牵涉面广，涉及广大农民安身立命的长远利益，复杂而敏感，需妥善处理好各方利益及权利边界，亦需要更细化的政策安排。农地改革宁可慢一点稳一点，也切莫因为心急而走偏。（天诚规划ｚ）
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