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清朝时期贪官利用水利工程的腐败方式解析
录入时间：2014-04-20 14:10:37 点击：
在近年公布的腐败案件中，工程建设领域腐败比例最高。国际反腐机构发布的数据，也显示公共工程和建筑行业是全球腐败最严重的领域。尽管古今现实不尽相同，贪腐机制却有相似之处。中国古代最重要的工程是水利工程，进入明清时代，黄河、淮河、永定河、京杭大运河等河道关系重大，河工被列为政府四项全国性重大政务(“大政”)———河(河工)、漕(漕运)、盐(盐务)、关(税关)之首，其腐败现象可谓触目惊心、动人心魄。清代民间有一个说法，揭开了水利工程腐败的秘密。这个说法简明扼要，仅八个字：“文官吃草，武官吃土”。其意思是，文官在其主管采购治河用的埽工物料(草)时虚报工程用料套取经费，负责筑堤、打坝施工的武官虚报土石方(土)等作弊手段以获得工程款，这是水利工程中主要的贪污腐败方式和手法。
水利工程，主要工作是筑堤建坝，钱主要是花在筑堤建坝的物料和人工上，“文官吃草，武官吃土”实际上就是分别在物料和人工方面贪污腐败。中国古代的水利工程，有一种特别的筑堤建坝方法，就是“埽工”。埽是中国古代水利工程中特有的一种用树枝、秫秸、草和土石卷制捆扎而成的工程构件。多个埽连接构成的建筑物称为埽工。埽主要用于构造护岸工程和抢险堵口，是一种有效的防洪工具。14世纪上半期，一个埽的制作，材料是“梢三草七”(木料30%，草70%)，造价(包括人工和材料)需要两三万贯铜钱。
官吏在采购埽工物料时虚报价款，就是“吃草”。在工程施工过程中虚报施工量，就是“吃土”。尽管现在对工程材料采购和施工都可以采用招投标的方式，但招投标过程中也有上下其手的空间，所以“吃草”和“吃土”的形式可能发生变化，但虚报工程材料价款和施工量的贪腐方式和手法则实质相同。
历史上水利工程的另一种突出的腐败现象是在日常管理中浪费经费，尤其是行政经费虚高。晚清学者，对此多有论及。清代河务分段管理，称为东河和南河，分置两位河道总督，分驻山东济宁和江苏淮安，下属各有文官和军队。道光二十二年(1842)，即第一次鸦片战争结束的当年，知名学者魏源说，“南河、东河数十百冗员，数百万(两银子)冗费”，可见很多经费被浪费。同治年间，作家黄钧宰记录了熟悉河工内情的人士的说法：“谓采买竹木薪石麻铁之属，与夫在工人役，一切公用，费帑金十之三二”，其余经费，“除各厅浮销之外，则供给院道，应酬戚友，馈送京员、过客，降至丞薄、千把总、胥吏兵丁，凡有职事于河工者，皆取给焉”，也就是大部分被贪污腐败浪费掉了。
另一些学者甚至认为实际用到工程上面的连“十之三二”都不到。如李岳瑞说：“南河岁修经费每年五六百万金，然实用之工程者不及十分之一，其余悉供官吏之挥霍。其奢汰有帝王所不及者。”薛福成说：“每岁(河工)经费银数百万两，实用之工程者，十不及一，其余以供文武员弁之挥霍，大小衙门之酬应，过客游士之余润。凡饮食衣服车马玩好之类，莫不斗奇竞巧，务极奢侈。”
如此严重的腐败现象，难道没有监督机制吗？实际上，清代对于工程经费使用的管理，有严密的制度。首先是对工程经费制定了严格的标准，包括河工物料(木、草、土、石、稽料、绳索、石灰等)的购置、数量、规格，各种工程(堤、坝、埽、闸、涵洞、木龙等)的施工规范和用料，等等，都有明确的标准，以国家大法的形式出现。二是对工程款报销规定了严格的手续和时限。三是已建立起审计制度，工程经费审计由工部都水清吏司负责，国家财政拨款的工程经费，在500两银子以内的，每年工程项目造册备案，完工后稽核、估销，工料银超过1000两的岁修和抢修工程，要奏报皇帝批准，另派大臣督修。四是审计之外还有监察部门，监察御史对工程款拨发、开支是否合理进行监察。
尤其值得一提的是监察制度。中国古代监察制度源远流长，非常成熟。御史官制源于战国。秦汉御史大夫直接受命于皇帝，官位相当于副丞相。隋唐以后中央有直属于皇帝的御史台，地方有独立于行政长官的御史建制。明代将御史台改为都察院，设左右都御史、副都御史、佥都御史，并按行政区划设立十三道监察御史(明末增加为十五道)。清承明制，取消佥都御史，地方监察御史增为二十二道。御史对水利工程建设和管理的参与，包括派遣出使水利工程建设的管理职务，行使工程建设、管理及重大事故的人事和财务稽查等。历史上，御史发挥了重要的稽查职能，并握有相关官员的奖罚升谪的大权。御史只对皇帝负责，独立行使监察权，还经常被派去巡视各地。
由此可见，中国古代对水利工程的管理制度健全，但实际执行效果不佳，否则不会出现前文所说的各种严重的贪腐现象。官场各系统都贪腐成风，河工腐败不过是其中的一环而已，其贪腐所得也在官场内部进行了再分配。比如到中央部门报销工程经费需要“跑部钱进”，交纳“部费”，山东派人赴户部领款，每万两被扣200两，实际上就是“部费”2%；又如，河道衙门聚集的淮安，位处交通枢纽，官员南来北往经过此地，地方官负有接待任务，上文中提到的“过客、游士之余润”、“馈送京员、过客”，实际上就是接待费，官场人人有份，取消等于人人利益受损，因此是不可能取消的。
按照魏源的说法，围绕着水利工程，实际形成了特殊利益集团———“仰食河工之人”、“食河之餮”。为此，他感叹道：“呜呼！利国家之公，则妨臣下之私，固古今通患哉！”水利工程之腐败，个案尚可查处，特殊利益集团一旦成型，则治理就是政治问题，而不简单是法律问题了。
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